近年来,随着社会主义市场经济体制的完善,事业单位改革步伐明显加快,呈现投资主体多元化、组织形式多样化、经营服务对象社会化、资金管理复杂化的局面。财政内部也进行了一系列改革,如编制部门预算、实行政府采购、国库集中支付、收支两条线管理等等。事业单位预算和财务管理面临新形势和新问题,在某些制度层面还不能适应形势发展的要求。所以,创新事业单位预算和财务管理模式,优化资源配置,提高财政资金使用效益,既是增强事业单位活力和自我发展能力的需要,也是推进事业单位改革,建设公共财政,促进社会主义市场经济发展的客观要求。
　　
　　事业单位预算和财务管理的基本原则
　　由于事业单位有分布广泛、门类繁多、情况复杂的特点,根据其职能任务、经费来源和今后发展方向,宜将事业单位划分为监督管理类、社会公益类和经营服务类三种类型进行分类改革,经营服务类事业单位转企改制进入市场,今后不再属于事业单位范畴。
　　事业单位分类改革后,应重新核编,按其性质、职能和编制数界定财政经费供应政策,建立编制管理和预算管理紧密有机结合的管理体制。对需要财政拨款或财政补贴的事业单位,其机构编制规模要严格控制;对经批准成立的财政拨款或补贴的事业单位,要按规定给予财政支持。
　　总的来说,对事业单位应实行核定收支、定额定项补助、超支不补、结余按规定使用的预算管理办法。定额定项补助标准根据事业特点、事业发展计划、事业单位收支状况以及财政政策和财力可能确定。定额定项补助可以为零。
　　事业单位根据年度事业发展计划,提出预算建议数,经主管部门审核汇总报财政部门核定(一级预算单位直接报财政部门)。事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算,由主管部门审核汇总报财政部门,按照法定程序审核批复后执行。
　　笔者认为,事业单位预算和财务管理主要遵循三个原则:一是社会公共需要原则。事业单位的首要任务是向社会提供公共产品或公共服务。财政对事业单位的经费补助,要以公共需要为原则合理界定和规范。对代表社会共同利益和长远利益,提供社会公共产品或服务,又不便于市场调节的无直接经济效益的事业单位,财政要重点保障供给;对既提供社会公共产品或服务,也提供部分非公共产品或服务的事业单位,其公益部分应纳入财政供给范围;对经营服务类事业单位改企转制,成为独立市场竞争主体的,应退出财政供给范围。二是综合预算原则。事业单位实行综合预算管理,综合考虑各类收入,统筹安排各项支出,实行收支统管。三是循序渐进动态管理原则。应当随着事业单位职责范围的变化及自身发展情况,适时调整事业单位的经费供给范围和方式,积极推动有条件的财政补助事业单位向经费自理过渡,有条件的经费自理事业单位向企业过渡,鼓励和推动其进一步拓展服务领域,增强面向市场自我发展的能力,确保事业单位经费形式、机构性质和规格不作逆向调整。
　　
　　加强事业单位收入管理
　　事业单位收入是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。一般包括:财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入。
　　事业单位的各项收入应全部纳入单位预算,统一管理。事业单位收取各种非税收入,应统一使用财政和税务部门印制的票据,并建立健全各种专用收款收据、销售发票等票据管理制度。取得的各项非税收入,必须按规定实行“收支两条线”管理,严禁隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用。
　　
　　创新事业单位支出管理
　　事业单位支出包括事业支出、基本建设支出、上缴上级支出、对附属单位补助支出、经营支出、其他支出。从财政部门管理角度看,对事业单位的支出预算管理主要分为基本支出管理和项目支出管理。
　　基本支出管理。事业单位的基本支出包括人员经费和日常公用经费。在确定事业单位性质类别的基础上,对不同类型事业单位的基本支出,也应采取不同的经费补助方式。
　　监督管理类事业单位,主要指依据法律法规授权,完全从事具体行政执法、监督检查的事业单位。对此类事业单位,财政部门根据核定后的单位编制内实有人数或业务量指标情况,参照相关工资及津补贴标准据实核定基本支出。实行财政补助与人员编制挂钩办法,超编人员经费由单位自行解决。其收入纳入预算管理,日常公用经费按定额标准核定,所需资金按照综合预算的原则由财政部门统筹安排,与其本身的收入完全脱钩。　社会公益类事业单位,主要指为实现社会公共利益和国家长远利益举办的,面向社会提供公益产品和公共服务的事业单位。根据其公益程度的不同,笔者认为可分为三种情况:
　　一是纯公益型事业单位,主要指承担政府规定的社会公益性服务任务,面向社会无偿提供公益服务,不能通过市场配置资源的事业单位。对此类事业单位,财政部门根据核定后的单位编制内实有人数或业务量指标情况,按定员定额法核定基本支出。其履行职责依法取得的收入或基金上缴国库或财政专户,实行“收支两条线”管理。
　　二是准公益型事业单位,主要指面向社会提供公益服务,按照政府确定的公益服务价格收取费用,其资源在一定区域或程度上可通过市场配置的事业单位。对此类事业单位,按照综合预算的原则由预算外资金和单位自行组织的可用收入安排核定基本支出,公益事业发展所需经费由财政根据不同情况予以相应补助。这类事业单位可根据国家确定的公益目标自主开展相关业务活动,依法取得服务收入的服务价格执行政府定价或政府指导价。其服务收入和经营收入属于政府非税收入的按规定纳入财政管理,实行“收支两条线”管理。
　　三是弱公益型事业单位,主要指业务活动具有公益属性,在国家政策支持下可以通过市场实现资源配置的事业单位。对此类事业单位,全部用单位自行组织的可用收入安排基本支出,财政实行零补助。其开展公益服务和相关经营活动取得的收入,属政府非税收入的纳入财政管理,其服务质量和服务价格参照相关标准执行并受政府监督。对承担政府下达的公益任务的,可单独编报项目预算,申请专项经费,财政部门按核定的项目成本给予专项补助。
　　项目支出管理。实行部门预算管理的事业单位,可由财政根据财力情况和单位实际需要给予项目支出补助。不实行部门预算管理的事业单位,原则上财政不给予项目支出补助。
　　事业单位申报项目支出时,应先对申报项目进行研究论证,并按轻重缓急进行合理排序,报主管部门审核后,由主管部门向财政部门申报项目支出预算。财政部门对申报项目进行审核筛选后,纳入财政项目库,结合财力情况进行安排,实行滚动管理。对资金数额较大或者专业技术复杂的项目,财政部门应会同有关部门组织专家或委托中介机构,进行评审和论证。凡应纳入政府采购的项目,一律编入政府采购预算。未编入政府采购预算并编报政府采购计划而自行采购的,财政不予支付资金。
　　
　　规范事业单位收支结余管理
　　事业单位年度收入与支出相抵后的结余,应该综合考虑事业发展、职工福利的需要。除专项资金按照国家规定结转下一年度继续使用外,可以按照国家有关规定提取职工福利基金,剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度单位收支差额。事业单位结余应当纳入单位预算,在编制年度预算和执行时追加预算时,按照规定统筹安排使用。
　　对于按生产要素分配结余的事业单位,必须在弥补以前年度亏损、足额缴纳各项税费并提足事业基金、职工福利基金的前提下,才能对投资各方进行利益分配,不得不顾事业发展需要,作超前分配。事业单位的经营收支结余应当单独反映,先弥补以前年度经营亏损,其余部分并入单位的结余中进行分配。
　　
　　强化事业单位负债管理
　　监督管理类事业单位鉴于本身的特点和经费保障程度,原则上不能举债。社会公益类事业单位需要举债的,要根据事业发展规划,结合自身偿债能力,向主管部门提出一定时间内负债总额申请。财政部门会同主管部门根据事业单位收入状况和贷款余额确定其贷款预警线,并在此基础上建立负债的风险控制机制,科学分析偿债能力,严格控制负债规模。事业单位财务风险控制指标,由主管部门会同财政部门确定。事业单位借入大宗款项,应当报请主管部门审批,财政部门备案。事业单位要及时清理各项负债,做到负债结构合理,规模适度,按期归还,降低单位财务风险,促进事业健康有序发展。
　　创新事业单位预算和财务管理模式,是一项复杂的系统工程,不会一蹴而就。所以应不断研究事业单位改革中出现的新情况,及时解决新问题,深入细致地做好事业单位预算和财务管理工作,在发展中创新,在变革中发展。要按照资产管理与预算管理、资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则,更新管理理念,建立起联动监管机制,促进各项管理活动相互配合,相互制衡,全面提高预算和财务管理水平,为促进事业单位改革与发展创造良好的外部条件。(作者单位:上海交通大学安泰经济与管理学院中国都市圈发展与管理研究中心/山东省质量技术监督局会计核算中心)