一、部门预算的特点和应坚持的工作原则

部门预算最突出的特点是以部门为单位，是涉及部门各项收支的综合财政收支计划。之所以在我国推行部门预算，是因为与传统功能预算相比，部门预算有极强的优势：首先，它以部门为依托，将部门所有收支都列入预算，做到全方位、全过程预算，使预算更加完整、清晰，便于管理和监督。其次，部门预算统一了预算分配权、批复权，有效解决了权责不明确带来的管理问题，既强化了部门的预算责任，顺利实现预期管理目标，又有利于加强财政对预算的监督，形成财政监管与部门自我约束相结合的管理机制，双重保证资金的使用效率。此外，部门预算以绩效为导向，更切合现代市场经济追求的企业绩效的评估和考核，便捷了现代管理体制的建立与完善。而且现在推行的部门预算以零基预算为主要编制方法，进一步细化了预算，提高了预算方案的科学性、可行性和资金使用效益。

在推行部门预算，提高财政资金使用效率的工作中，本文认为应坚持以下几条原则，以保证资金监管的有效性：一是科学性和可操作性相结合原则。各个编制部门都有自身的业务特性，不可能实行一概俱全的预算方案，构建部门预算中财政资金监督评价指标，也必须区分不同性质的财政支出，在预算控制范围内进行分别考核和评价，兼具监督评价指标的科学性、指导性和可操作性。这也是提高部门预算管理效率的最有力保证。二是政策性、经济性、效率性、效果性四者兼顾原则。在合法合规的前提下，部门预算的编制及执行不能以效率的抵减为代价，应该同时具有规范性与灵活性。在编制了预算方案后，还要从财政具体事项出发，构建配套的财政资金监督评价体系，保证预算管理的效果。三是预算内与预算外支出监督评价制度相结合原则。预算管理的一个难点就是预算外资金，在建立财政资金监督评价体系时，必须重视预算外资金的考核与评价，严格按照综合财政管理的要求，实施综合财政预算。四是灵活运用定量与定性指标。部门预算涉及部门的所有收支活动，内容繁琐而复杂，管理方式差别很大，应该结合各项收支项目特点，选取适当的考核方法和计量指标，如对经济效益和当前效益多采用定量指标，而对社会效益和未来效益，则更适合采用定性指标进行衡量。

二、部门预算中财政资金管理现状分析

我国的部门预算目前还处在改革探索阶段，由于公共财政体系的不完善和预算管理意识薄弱等原因，部门预算管理还存在一些亟待解决的问题。

第一，预算编制方法落后，未推行规范的零基预算。很多地方部门预算编制仍采用基数法，简单地用上年收支数额加一定增长的办法确定财政拨款资金分配，没有充分考虑预算规模及变动因素，对不合理的收支结构未及时进行调整，预算数额逐渐膨胀，与部门实际支出需要严重脱节。有的财政部门为了控制基数的异常增长，在部门预算编制初期，将部门的一些正常收支项目不列入预算，形成预算方案后，在执行过程中随意追加支出，造成部门预算不完整、不透明，指导性差。

第二，部门预算管理粗放，财政资金使用效益低。首先，部门领导对部门预算不够重视，因为管理理念的落后，使得预算管理实施懈怠，将部门预算管理停留在形式上，或为了应付改革推行程度的检查；或肤浅地认为预算编制、资金分配只是财务部门的职责，没有提升到部门全局的高度，缺乏总体战略指导，部门预算被狭隘化；或者部门预算管理粗放，编制依据不充分，重投入轻绩效、重编制轻管理，资金损失浪费、挤占挪用等情况较多。其次，职能部门人员职业素质有限，无法提供科学合理的预算方案，在预算编制时缺乏前瞻性的安排，造成预算编制与工作计划相脱节，使预算管理失去可操作性，直接影响到预算管理工作的效果。

第三，预算外资金监督薄弱，管理体制不健全。很多部门还是实行预算外资金和预算内资金“收支两条线”管理，造成了财政既不能统筹使用、也难以进行有效监管这些预算外资金，部门之间的财力分配略失公平、公正性，最终影响了部门工作效率。而且目前财政性资金中的预算外资金规模较大，对这部分预算外资金的管理制度不到位，会大大削弱财政的宏观调控能力和行政效率，违法违规使用、损失浪费比较普遍，且难以克服。

第四，财政与部门的关系不清晰，监督职能难以发挥。现在推行的部门预算多采用“二上二下”的编制方式，财政部门只依靠部门来编制、汇总财政总预算，缺乏对各部门预算需求的真正、全面掌握，又不具备开展实地详细调查的实力，凭经验对部门提报预算进行削减，极易造成财政资金的分配不公平、低效率，甚至部门利益之间的矛盾升级，进一步增加了预算管理难度。另外，很多地方财政运行状况的透明度与公开度较差，未按要求充分向社会公众公布，社会监督机制难以建立。对地方预算的财政支出审计和预算绩效的审计也落实不到位，无法实施强有力的财政监督。

三、推行部门预算强化资金监督的对策

第一，完善部门预算制度的配套法律体系。法律法规是任何一项改革、制度得到推广和切实落实的根本保障，部门预算改革也需要国家法律的支撑。首先，重新修订《预算法》，将部门预算的各条款进一步细化，对部门预算编制的内容、原则、程序做出详细规定，使各项工作有法可依，抵制随意抉择而影响整体改革进程的行为。其次，对相关规章制度加以完善，做好配套保障措施的落实工作，如国库集中支付制度、政府采购制度等的完善对部门预算的推行有特殊意义。从而依靠法制保证部门预算的统一性和严肃性，提高财政资金的使用效益。

第二，改革预算科目的设置体系，采用科学的预算编制手段。在明确部门预算特殊性的基础上，要以部门为主线，融复式预算、综合预算为一体，细化预算编制内容，改革预算收支科目设置，构建政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算等项目组成的预算结构，提高预算编制的科学性和实用性。然后改革预算编制方法，可结合使用零基预算和绩效预算手段。不考虑各部门往年的财务收支情况，从零开始，结合地区经济发展形势，科学测算、评估各项收支，确定新的预算年度财政收支计划。对于一些专项项目，为了保证专款专用，建议同时采用绩效预算的编制方法，进行成本效益分析，由计划决定预算，保证专项业绩的获取。

第三，强化项目管理，提高财政资金使用效益。强化项目管理要求对项目从初期确定到中期执行以及后期考核评估都严格按照规定、流程来进行。对于重大项目的预算决策，可实行政府和部门两个层次集中研究、协商安排资金的管理方法，由预算部门根据政府重大决策部署，结合部门发展规划做出具体的发展方案，经财政部门初审后供政府选择定事，从根本上保证项目的可行性，减少阻力。在项目执行过程中，要强化预算项目的绩效管理，制定明确的绩效量化指标和具体可行的落实措施，加大项目支出的绩效评价力度，实施激励与约束机制，真正实现对财政资金事前、事中、事后全过程监督，有效提高财政监管水平，调动全部门参与预算管理的积极性，使预算管理收到较好的效果。

第四，加强财政资金监督与管理，提高预算执行质量。加大财政监督力度，可以有效提高资金使用效率，巩固预算管理成效。可以开展多种形式的监督检查，将财政分配活动置于人大、审计、社会各界乃至广大人民群众的监督之下，提高财政分配活动的公开性和透明度，接受全面的监督检查，尽可能地发现存在的问题，及时修正管理策略，以促进资金使用单位建立良好的理财机制。当然财政部门还是要发挥监督的主导作用，定期、不定期地对预算资金的分配、拨付及使用效益进行统计、监督、检查、测评，杜绝挤占、挪用专项资金的违法现象。

第五，理顺财政与部门的管理关系。我国的部门预算改革需要多个机构的通力配合与努力，同时还要责任分明、各司其职、尽职尽责。原则的东西要坚持，将财权与事权适当分离，财权基本应集中到财政部门手中，统筹安排，强化对预算收支活动的监督；将部分专项资金的分配管理权向部门转移，利用部门对业务有更客观的了解的优势，灵活控制与管理部门预算编制与执行。同时，财政要与部门做好沟通，相互配合，共同做好预算管理和资金分配工作，提高资金使用效率。

参考文献：

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