一、现代行政管理的依法行政是民主法治行政,是行政法治的原则和核心


　　近代西方资产阶级高举反封建专制的大旗,提出“天赋人权论”、“社会契约论”、“人民主权学说”等理论,宣传群众,武装人民,发动资产阶级革命,摧毁封建专制统治,废除教会特权,以自由、平等、人权为政治主要内容和目标,按“分权学说”建立起宪政体制的现代国家。在宪政制度即民主政治下,权力分立,立法权、行政权和司法权分别由不同机关行使。国家职能分工使公共行政作为一种由行政机关这个特定主体从事的活动分离出来,推动资产阶级法治理论转向以法治国、法治行政轨道。通过分权,清除人治,推行法治,建立健全行政法律制度,把国家和政府的活动都纳入法律调整和规范的范围。现代国家宪政制度中的权力制衡机制,对行政权来说,主要是通过立法和司法途径来实现对行政的监督和控制,确保行政机关依法行政,避免和消除行政权力的运用对公民或其他组织合法权益的侵犯和损害。


　　我国实行人民代表大会为组织形式的人民民主专政,坚持中国共产党领导的多党合作的政治协商制度。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法规定,人民检察院是国家法律监督机关,独立行使检察权;人民法院是国家审判机关,独立行使审判权;与行政机关是并列关系。在我国,依法行政、民主法治行政是人民通过自己的代表机关设立行政机关,行使权力管理国家和社会事务,并制定宪法和法律,加以调整、规范,使其置于权力机关、检察机关和审判机关的监督之下。我国宪法还赋予公民各项政治、经济、文化活动的权利和对国家机关批评建议、申诉、控告、检举及取得损害赔偿等监督权利,表明我国人民的民主权利有了宪法的充分保障,任何权力的行使均不得侵犯。体现了一个民主的法治国家所具有的人民主权至上,法律至上,以权力制约权力和以公民权利制衡国家权力的基本特征。这既是对人民当家作主的充分肯定,也是法高于权的“法治”精神的重要标志,为实现民主政治,依法行政,提供了宪法根据。这种制约都是通过法定的权力和法定的权利来实现的,是依法行政的根本保障。


　　依法行政是现代行政管理的一条根本法律原则,是行政法治的核心和内在要求。它是政府与法的关系的一条基本准则,表明法是高于行政的。依法行政之所以为行政法治的原则和核心,是它能保证在行政领域实现民主法制化和法制民主化,使民主有法治的保障,使法治成为民主的法治,不是专制的法治。行政机关作为权力机关的执行机关必须依法行政。在西方三权分立的国家亦即必须服从旨在实现民主政治的内容与目标的法律。在我国必须服从旨在保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权,实现人民当家作主的法律。我国宪法规定:“国家维护社会主义法制的统一与尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这个规定最集中最精辟地概括了我国社会主义的法治精神,明确昭示我国推行宪治、法治,国家依靠法律治国,重点治理或制约国家权力,即依法治权、治吏。同时也是对依法行政原则内容的最明确、最深刻的规定。依法行政,首先,要以法治吏,其次,政府要依照法律行使权力。“以法治吏”,即依靠法律治理政府,制约行政权力。务必职权法定,依法授权。无职权便无行政,但职权要合法产生,不能由行政机关自行设定。非法定之权则为特权。以法治吏实质是治权。用法律管好权,一要管住权力来源,二要管住权力行使。用法管好权力行使,既要管住行使过程,又要管住行使后果。管住权力行使过程要求行政机关行使权力管理行政事务,必须以宪法和法律为根据,符合法定的职责、权限和行使的步骤、方式、手段。同时还要求行政机关在行使法律所赋予的自由裁量权时,必须符合法律的目的、意图和大多数人的公平正义观念,合情合理和客观适度,无损或尽量减少损害国家和人民的利益。总之,现代行政管理的依法行政不仅指行政行为要形式上合法,而且还要在实质上合法,符合法律的“正义性”。否则将导致越权、滥权或者失职、渎职,构成违法或不当行政。管住权力行使后果,要求行政机关对其行政违法或不当行为承担相应的法律责任。这样,才能维持行政机关与公民之间在法律上的平衡,建立起国家与人民之间的正常关系,确保和发展公民的权利和自由,尊重和保障人权。


　　二、现代行政管理的依法行政是依法治国的关键


　　在西方发达国家,称当代国家为行政国家,历来十分重视国家行政活动的依法性。无论从形式上要求政府行为必须有直接的法律依据,还是从实质上的法律正义性来确认政府行为的合法性,都是从国家的法治原则出发,维护“议会主权”,保障“国家法治”。英国的议会主权与法治原则和行政法的关系最为密切,其“越权无效”和“自然公正”的行政法原则,被认为对于决定国家的权力和公民的权利的平衡发挥着重要的作用。美国甚至把“联邦主义”、“分权主义”与“法治主义”的宪法原则,同时作为其行政法的基本原则。在法国,行政法治原则被称为法治国原则,行政法治是维护法国统治阶级利益的有效工具。可见,行政法治与国家法治是紧密联系的,同国家的长治久安息息相关。


　　在我国,依法行政被列入宪法中作为国家宪治的一项重要内容提出来,成为宪法原则的重要组成部分。党的十五大报告指出“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在我国,人民治理国家的“各种途径和形式”主要是行政管理。国家事务、经济文化事业、社会事务大量是国家行政事务。“保证国家各项工作都依法进行”,最根本在于依法行政。行政法治是建设社会主义法治国家的重要内容,依法行政是依法治国的标志。