人民银行在国民经济的发展中起着举足轻重的作用，而内部控制机制直接影响着人民银行正常的运行和管理及其作用的发挥。

从人民银行当前实际情况看，内部控制短期目标应定位于防范内部风险、保证遵循法律和各项规章制度，尤其是要将风险防范作为重中之重。内部控制所要防范和控制的内部错弊风险包括内部差错风险和内部舞弊风险，前者是主观无意识造成的风险，后者是工作人员主观上有意识造成的风险。通过完善内部控制，将把这两种风险降到最低程度。人民银行内部控制是人民银行管理控制理论体系中重要的应用分支，是人民银行管理过程中不可或缺的基本环节之一。

　

一、人民银行内部控制现状研究

　

人民银行内部控制是规范人民银行自身行为、有效防范各类风险和职务犯罪的重要手段。近年来，人民银行在加强内控建设和管理方面尽管做了大量工作和尝试，但在实际运行过程中仍然存在着诸多问题和薄弱环节。

（一）内控机制建设中存在的主要问题

一是对内控建设的理解认识存在偏差。一些行对内部控制的认识过于简单、片面，甚至理解为只要有了一套书面的规章制度就是建立了内部控制机制，实质上内部控制是贯穿业务过程始终的动态控制，不仅包括完善的规章制度，还包括可行的操作规程、严密的控制程序和预警预报系统等；二是内控建设缺乏统筹规划。目前，部分行在内控建设中虽贯彻了全面性原则，但全行缺乏统筹规划致使内控建设形成“以专业为主体，相互分割”的局面，没有按照“风险管理贯穿业务流程始终”的要求，把部门之间的业务往来、凭证传递、账务核对及相互监督纳入到统一的制度体系中，形不成管理合力；三是内控建设滞后于业务发展。人民银行业务创新和不断发展变化使相应的业务规章滞后，跟不上业务发展的需要；四是内控制度建设没有很好地体现“审慎性原则”的要求。

　

（二）内控机制运行中存在的主要问题

一是内控制度落实不到位，违规操作现象时有发生没有把规章落到实处；二是人员素质和人情观念影响了内控制度的执行。内部控制是对人的控制，人员素质决定内控制度能否很好地执行；三是在制度执行过程中各自为政，缺乏协调性和统一性；四是对决策管理层的日常行为缺乏有效控制；五是审计成果运用不充分，缺乏综合分析。

　

二、人民银行内部控制评价体系的构建

　

（一）人民银行内部控制评价体系的内容

内部控制评价的范围是人民银行所有业务活动的全过程，重点是单位内部最容易发生风险的失控点，主要集中在直接管人、财、物、权力的重要岗位或环节上，特别是对财务、资金的监督作为重点。

1.内控建设评价

内控建设评价采取通过调查问卷或召开座谈会的形式，了解被评价行各项业务的管理模式，分析这些管理模式能否将不相容岗位分开设置，岗位之间相互制约，工作环节衔接，决策按程序进行。内控建设评价系统主要包括即时转发上级行有关制度文件的评价、员工对各项规章制度掌握程度的评价和按规定制定有关实施细则的评价。

2.内控执行评价

内控执行评价系统是对各职能部门为完成工作目标和防范风险，对各项业务和内部管理活动进行风险控制、制度管理和相互制约体系的评价。其主要包括会计业务内部控制的评价、财务管理内部控制的评价、国库业务内部控制的评价、信贷资金内部控制的评价、外汇业务内部控制的评价、发行业务内部控制的评价、计算机业务内部控制的评价和机要保密、印章管理内部控制的评价等。

3.内控保障评价

根据“三道防线”的内部控制要求，对业务主管部门履行监管职责的评价，主要是评价业务部门是否按规定对所属机构开展业务检查，是否配备检查人员，对检查发现的问题是否落实整改措施并有整改回复，对重大问题是否移交监管部门。

4.内控综合评价

内部控制综合评价须以量化评价为主，对有关评价内容或要点赋予一定分值，并根据各种业务及其各环节在内部控制整体中的重要性设定相应权重。

内部控制综合评价积分系统分三个计分层次，采用加权平均方式，按百分制计分。评价等级设置内控一类行、二类行、三类行和四类行共四个等级。一类行评价分值在90分以上，其内部控制状况良好，各项制度健全有效，岗位设置和分工合理，制度执行严格，能有效防止违规违纪行为和经济案件的发生。二类行评价分值在75~90分，其内部控制基本正常，各项制度齐全，但在制度建设或制度执行方面还存在少量的缺陷，不过这对业务运行和内部控制效果尚未产生明显影响，没有违章违纪问题发生。三类行评价分值在60~75分，其内部控制状况不良，内部控制制度及执行存在明显缺陷，部门分工、岗位设置不合理，存在一定的违章违纪现象。四类行评价分值在60分以下，其内部控制状况很差，内部控制制度不健全，存在严重缺陷，部门分工不合理，岗位职责不清，违章违纪问题经常发生，并有经济案件，现有管理体系已无法避免风险。

内部控制综合评价要坚持定量分析与定性分析相结合，在对各项评价内容严格检查、打分和初步得出评价等级以后，还要结合被评价单位内部管理状况和经济案件发案率的高低情况进行考评。

　

（二）人民银行内部控制评价的方法

内部控制评价的方法是为实现评价目的，运用基本的评价技术对内部控制体系进行分析和评价而采取的技术和手段的总和。

1.调查表法

按照内部控制的一般要求，将需要调查的全部内容以提问的方式列出，并制成固定式样的表格，然后交由被评价有关部门和人员回答，以此了解内部控制的方法即为调查表法。在调查表中，为每个问题分设“是”、“否”、“不适应”和“备注”四栏。调查表法的优点：一是简便易行；二是能对调查对象提供一个概括的说明，有利于检查人员做进一步的分析评价；三是编制调查表省时省力，可节省检查人员的工作量；四是调查表“否”栏集中反映内部控制存在的问题，能引起检查人员的高度重视。其缺点是：对被检查单位某一环节的内部控制难以提供一个完整的、系统的、全面的分析评价；对于不同行业的被检查单位或是特殊情况，“不适用”栏填的较多，而使调查表法显得不太适用；调查人员机械地照表提问，使被调查人员流于形式，失去调查表的意义。

2.流程图法

流程图法是采用特定的符号，以业务流程线加以联结，辅之以简要的文字和数字，将某项业务处理程序和内部控制反映出来的一种描述方法。流程图法是目前各国在内部控制评价中普遍采用的方法，它分为纵向流程图和横向流程图两种基本方式。前者是将业务处理的有关部门或有关的经办人员按业务处理的先后次序从上到下加以排列的方法；后者是将业务处理的有关部门或有关的经办人员按业务处理的先后次序从左到右加以排列的方法。

流程图法的优点：从整体角度以简明的形式描绘内部控制的情况，能较快检查出内部控制逻辑上的薄弱环节，以便于评审；流程图能表达内部控制的特征，便于修改。其不足之处在于：编制流程图需要具备娴熟的技术和丰富的工作经验，并颇费时间；不能将内部控制的控制弱点明显地标出来。因此，评价时须与其他两种方法相结合。

3.文字说明法

文字说明法也叫记录式调查法，是评价人员通过调查了解，将单位内部控制情况加以记录整理而形成的一种书面文件。文字说明法适用于对所有单位内部控制的调查描绘。其类型主要有叙述式和条文式两种。其优点是灵活，既可描述各种类型的组织，也可描述各种特点的业务，描述时不受限制。其缺点是不够直观，文字说明较冗长。

4.模糊综合评价法

模糊综合评价法是在模糊环境下，应用模糊变换原理，对受多种因素影响的事物作出全面评价，是一种十分有效的多因素决策方法。它解决了定性指标的定量评价，既可用于主观指标的评价，又可用于客观指标的评价。模糊综合评价法应用范围较广，且评价结果对评价对象通常具有唯一性。但其也有缺陷，它不能解决评价指标间相关造成的评价信息重复问题，并且确定隶属函数有一定困难。

5.评价方法选择

调查表法、流程图法、文字说明法等内部控制评价方法都是通过定性指标反映评价结果，主要依靠评价人员主观性的经验判断，缺乏具体的定量标准，评价结果难以量化，从而缺乏客观性和可靠性。模糊评价方法能够克服这些缺点，将内部控制评价标准和评价结果量化，是一种准确确定控制风险的科学评价方法。

第一，内部控制评价中存在边界不明晰，具有过渡空间的现象，模糊综合评价法正是针对此特点并在各因素权重不同的基础上做出综合评价。模糊数学中的隶属度概念可满足模糊性的特点，模糊变换方法则可对应于权重性和综合性的特点。这些特点为应用模糊数学方法提供了前提性可能。

第二，模糊综合评价法已经应用在诸多领域，如绩效评价、经济效益分析、方案择优、企业文化评价等。这为该法在内部控制评价中的应用提供了现实的经验和参考。

以上两点是模糊综合评价法应用于内部控制评价的理论依据和现实依据。在此基础上，通过建立适当的评价体系和评价模型，进一步改进和完善现有的内部控制评价机制，促进内部控制的理论与实践的不断发展。

　

（三）人民银行内部控制评价的步骤

人民银行内部控制评价的步骤包括：调查了解内部控制制度；建立内部控制评价的指标体系；构建模糊评价矩阵并作出评价。

1.调查了解内部控制制度

监管人员首先应做好评价前的准备工作，在熟悉相关制度法规的基础上，认真调查了解人民银行内部控制几大要素情况。通过询问有关人员和查询各种资料，掌握内部控制的可靠程度，评价是否符合现行的政策法规，能否保障管理目标的实现，有无缺陷或错漏等。此外，还要调查各部门内部控制的关联性，能否互相衔接和配套。该环节要贯彻全面性原则。

2.建立内部控制评价的指标体系

模糊综合评价模型的指标体系包括因素集、权重集、评语集。因素集需根据第一步了解到的内部控制制度以及执行情况来确定；权重集由专家（本文选取5位专家）对各因素在内部控制相应阶段的重要程度以及发生风险的可能性来确定，首先5位专家对各因素进行打分，然后将分值加总并除以5，最后将平均分归一化处理得到权重集；评语集由5位专家对每一因素进行评价确定，最后确定其隶属度。

3.构建模糊评价矩阵并作出评价

根据确定的各因素在评语集中的隶属度来构建模糊评价矩阵，由评价矩阵得出的结果进行评价，并提出改进措施。

　

（四）人民银行内部控制评价指标体系

内部控制是一种全过程、全方位、全员参与的控制活动，任何的遗漏之处都可能出问题。因此，内部控制评价指标体系应当具有全面性和系统性。由于采用模糊综合评价法进行内部控制评价，因此，构建内部控制评价的指标体系主要是因素集、权重集和评语集的确定。

1.因素集的确定

内部控制评价指标体系中因素集是按照内部控制评价的具体标准来确定，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与交流以及监督五个因素。这些因素又分别有各自的二级指标，通过二级指标能更具体地反映出人民银行内部控制执行情况，如表1所示。

因此，因素集可记为：

U1=｛u1,u2,u3,u4｝

U2=｛u5,u6,u7,u8｝

U3=｛u9,u10,u11,u12｝

U4=｛u13,u14,u15,u16｝

U5=｛u17,u18,u19,u20｝

U=｛U1,U2,U3,U4,U5｝

=｛u1,u2,u3,u4,u5,u6,u7,u8,u9,u10,u11,u12,u13,u14,u15,u16,u17,u18,u19,u20｝

其中Ui(i=1,2,...,5)和uj（j=1,2,...,20)见表1。

2.因素权重集的确定

选取绝对法由5位专家对这5因素各自控制因素的权重进行评分，评分的绝对值在0-1之间。确定因素权重集的过程如下：

第一步，给出5因素的权重分配向量。5位专家各自对5个因素的权重作出判断，给出5个权重分配向量，向量的各分量分别对应这5个因素的权重评分。依次对每个因素的权重评分取算术平均值，将得出的数值依次作为5个因素新的权重评分，并形成新的权重向量。再对其进行归一化，从而得到5因素的权重分配向量

A=｛A1,A2,A3,A4,A5｝

其中Ai（i=1,2,...,5)是因素Ui的权重，并满足 。

第二步，确定5因素各自控制因素的权重，并给出最终的权重分配向量。采用第一步中的方法，可得到最终的权重分配向量

A=｛a1,a2...,a20｝

其中ai（i=1,2,...,20)是因素ui的权重，并满足 。

3.因素评语集的确定

模糊综合评价模型中评语集是指被评价项目的优劣程度，这里定义为五个档次，分别是很好、较好、一般、较差、很差，用V=｛v1,v2,v3,v4,v5｝表示。V表示对U的模糊评价集，vi表示对内部控制各因素的第i种评价。其中：v1表示内部控制评价因素的二级指标执行很好—执行程度85%—100%；v2表示执行较好—执行程度75%—85%；v3表示执行一般—执行程度65%一75%；v4表示执行较差—执行程度55%一65%；v5表示执行很差—执行程度55%以下。

首先，评价人员（选取5位）根据内部控制测试记录，评价内部控制执行情况，即i=1,2,...,5。fi(uj)≤vi表示第i个评审人员对内部控制评价因素uj评分。

其次，计算内部控制评价因素评价值。如果fi(uj)≤vi，则令ai表示fi(uj)≤vi的次数，得出

　

　

　

（五）人民银行内部控制评价矩阵的构建

首先，对因素集中的单因素ui(i=1,2,...,20)作单因素评价，然后判定因素ui在评语集评价等级vj(j=1,2,...,5)中的隶属度rij，就得出第i个因素ui的单因素评价集：

ri=｛ri1,ri2,ri3,ri4,ri5｝

这样m个因素的评价集就能够得出一个评价矩阵R。即每一个评价对象确定了从U到V的模糊关系R，即如下矩阵：

　

　

　

　

　

其中rij为评判对象ui被评为vj的隶属度，即rij表示第i个因素在ui在第j个评价等级vj上的频率分布，将其归一化使之满足 。内部控制评价矩阵构建完毕。

　

（六）进行模糊合成并作出评价

R中不同行反映某被评价实物从不同的单因素看对各等级模糊子集的隶属程度。用权重分配向量A将不同的行进行综合，就可得到该被评价事物从总体上看对各等级模糊子集的隶属程度，即模糊综合评价结果向量。

引入V上的模糊子集B（决策集），B=(b1,b2,..b5)，构成模糊评价。令B=A*R(*为算子符号)，称为模糊变换。采用普通矩阵乘法（即加权平均法）是要让每个因素都对评价有所贡献，比较客观地反映评价对象的全貌。如果评判结果 ，应将它归一化。

bj表示被评价对象具有评语vj的程度。各个评价指标具体反映了评价对象在所评价的特征方面的分布状态，使评价者对评价对象有更深入的了解，并能作各种灵活的处理。如要选择一个决策，可选最大的bj所对应的等级vj作出评价结果。这样就完成了评价体系中5因素的综合评价，从而构建了人民银行内部控制评价体系。

参考文献

　

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