一、企业内部控制体系建立的背景和必要性

企业内部控制思想产生于18世纪产业革命后，它是企业规模扩大化和资本公众化的结果。内部控制是衡量现代企业管理的重要标志，从西方成熟市场经济国家的实践来看，健全有效的内部控制是解决企业许多潜在问题的有效方法。到目前为止，最新观点是由美国“全国欺骗性财务报告委员会”（即COSO）所属的内部控制专门研究委员会修改的《内部控制——整体框架》中对内部控制的定义。即内部控制是为企业经营的效率性、财务报告的可靠性、相关法规的遵循性等目标的实现而提供合理保障的过程。它要求内部控制具备五个要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。但是COSO 内部控制框架体系并不完全适合中国国情，必须结合我国企业的具体产品、经营规模、管理特点和水平等，研究和制定一套适合企业特点的、独有的内部控制框架体系。一个设计和运行良好的内部控制制度，不仅能够使企业合理配置资源，提高生产效率，而且更能防范欺诈事件的发生。

二、国有企业内部控制存在的主要问题

（一）不了解内部控制的真正内涵

从我国的情况来看对内部控制的定义基本上还停留在内部控制结构阶段，大多都在套用西方的内部控制，并没有形成一个有中国特色的内控框架和指南。对内部控制的研究还局限于内部控制制度的构建上，对内部控制的执行有效性研究较少，习惯于行政指挥，对内部控制有误解：认为内部控制就是一堆手册、文件、制度；认为内部控制就是对领导干部权力的限制。企业对内部控制的重视远远不够，习惯于重视生产经营、技术开发，轻视内部管理和控制，风险意识薄弱。近几年来，虽然内部控制工作在国有企业中迅速开展，许多企业建立内部控制制度，并设立专门的内部控制工作部门负责制度的实施，但在具体实施过程中，由于人员的培训力度不够或者制度的制定脱离实际，导致某些制度降低办事效率，甚至无法执行，内部控制没有得到应有的重视。

（二）法人治理结构不完善

国有企业改制以后，虽然形式上建立了法人治理结构，但远未达到内部权力制衡的效果。许多国有企业的董事会成员大多由企业的经理人员担任，董事会不能充分发挥其监督和控制经理层的作用。财务会计信息系统的运作受企业经理的直接领导，财务监督被架空。相互制衡的法人治理结构无法建立，内部控制不能有效运行，容易造成在没有可行性论证情况下的随意决策，导致决策失误。

（三）外部监督机制不健全

从外部看，我国企业已经形成了政府监管和社会监督的外部监督体系。由于各监督主体缺乏信息沟通，各种监督功能交叉、标准不一，再加上管理混乱，不能形成有效的监督合力。此外，执业环境和业务竞争的不规范，以及对注册会计师的监管不到位，使得企业来自外部的监督缺乏力度。

（四）企业内部监督体制不顺畅

很多企业的监督评审主要依靠内部审计部门来实现，我国内部审计机构最初是在政府的要求下建立起来的，企业并没有真正认识到内部审计的作用，认为审计的功能仍然是查错防弊，注重事后监督，不注重事前、事中的控制；重视对财务报表的审计，忽略对管理现状进行分析评价。而且，内部审计部门一般受管理层领导，缺乏应有的独立性，在内部稽查、评价内控制度是否完善和履行职责效率等方面，未能充分发挥应有的作用。企业财务部门岗位设置和人员配置不当，业务交叉过杂，会计人员职责不明。

三、完善国有企业内部控制的措施

（一）完善公司治理结构

内部控制由不同层次的控制构成，其中公司治理层次的控制是最高层次的内部控制。根据OECD的定义，公司治理在于：保障股东权益、公平对待股东及利益相关者角色定位、信息揭露与透明度，以及董事会角色，可见公司治理是一种权利安排。内部控制和公司治理之间是一种相辅相成的关系：良好的公司治理结构是内部控制发挥作用的基本前提；健全的内部控制机制也将促进公司治理结构的完善和现代企业制度的建立。从我国企业的现状来看，公司治理存在的问题主要有：一是股权结构不合理。如内部人控制、大股东控制等问题严重，企业股东的利益尤其是小股东的利益得不到切实的保护。二是公司组织结构未发挥应有的制衡作用。如董事会独立性不强，由于所有者缺位或大股东控制，董事会的运转并未发挥实质性的作用；监事会也仅仅只是一个摆设。三是激励机制存在缺陷。主要表现为激励不足与激励不当，经营者的报酬普遍较低，但一些亏损严重的企业，其经营者得到的报酬却比盈利企业的经营者高。四是外部监督体系不完善。首先是法制环境不完善，《公司法》并没有创设一种崭新的机制确保股东大会可以避免流于形式，董事长可以兼任总经理的法律制度为管理者个人独断专行、损害股东权益开了方便之门。面对以上公司治理存在的问题，有如下几点思考：
1.强化董事会职能

完善公司治理的核心是建立股东大会、董事会、监事会与经理阶层之间相互制衡关系。其中，健全董事会的功能是企业内部控制的关键。只有董事会功能完善了，才能健全公司治理结构，进而加强内部控制。完善董事会必须做到董事长与总经理分设，增加董事会中外部董事的比重，减少内部人和大股东控制，使其最大限度地发挥监督制衡及决策作用。总之，董事会应当是独立于管理层的，以便对管理层决策提出必要的质疑。

2.提高监事会地位

内部控制框架的五大要素之一是“监督与纠偏”，在“控制环境”这一要素中，也要求建立与内控相应的监督机构。但现实的情况是：监事会对处于内部控制核心地位的董事会的监督长期弱化。产生这种现状的主要原因就是监事会的地位不高。按照我国《公司法》的规定，监事会在公司治理结构中处于和董事会并行的地位，直接向股东大会负责。然而，目前在相当一部分公司里，监事被董事和经理视为从属的地位。只有提高监事会的地位，在监事会成员中引入利益相关者，并协调好独立董事与监事之间的关系，让监事会真正发挥作用。

3.提升管理者素质

企业的成败，很大程度上决定于企业经营管理者的素质。管理者在行使管理职能时所表现出来的个人素质对企业的生存和发展有着举足轻重的影响。企业内部控制是企业管理职能的重要组成部分。在管理学的领域里，以人为中心的领导方式比以任务为中心的领导方式更能加强员工的群体团结，增强员工的归属感，从而发挥出更大的积极性和创造性。这些对内部控制同样适用，企业在建立了较完善的内控体系之后，需要一些具有统帅能力和感召力的人去激励和推动制度的执行。如果管理者的素质够高，那么管理者为谋求私人利益而逾越内部控制进行舞弊的几率就能大大降低。当然，企业还必须建立有效的激励制度，使管理者责权利统一，保证管理者的付出与其所得基本相符。

（二）加强政府对国有企业的引导和监督

在长期的计划经济体制下，政府在企业的生产、经营、管理等各个环节加以干预，使得企业内部控制形同一张白纸。在市场经济体制下，我国政府已经意识到内部控制的重要性，并不断加大对企业内部控制的推动力度，建立了一系列的法律法规。2008年6月28日，《企业内部控制基本规范》的发布为我国各行各业的企业制定内部控制规则提供了普遍适用的平台。我们在肯定其重大意义的同时，应当知道：市场经济的本质是法制经济，要改进和完善内部控制制度，从根本上就必须加强内部控制的法制建设。而我国政府发布的内部控制规范属于行政法规的范畴，法治力度明显不足。因此，政府在完善行政法规的时候更应着力加强关于内部控制的立法，以引导企业有效地执行内控制度。在立法的同时要加强执法的力度，因为很多企业会应付性地搞“上有政策，下有对策”，而正是由于政府监督不力、执法不严才导致了内控制度长期失效。因此，政府应逐步建立一套以基本规范为统领，以评价指引、应用指引和内部控制鉴证指引等配套办法为补充的内控标准体系，并不断完善以法制为推动、以企业实施为主体、以政府监管和社会评价为保障、以各方面积极参与为促进的内控实施体系，在企业建立和执行内部控制制度的过程中发挥其应有的引导和监督作用。

（三）完善企业内部监督机制

加强内部审计。内部审计是内部控制的一种特殊形式，它是企业内部经济活动和管理制度是否合规、合理和有效的独立评价机构，在某种意义上讲是对其他内部控制的再控制。实现控制制度的自我评估，这是指每个企业不定期或定期地对自己的内部控制系统进行评估，重点评估内部控制的有效性及其实施的效果，以期能更好地实现内部控制的目标。

（四）强化内部控制执行力

内部控制执行力是指企业执行内部控制制度的能力和力度。很多企业在政府的引导下都逐步建立了较完善的内控体系，而导致内控制度无效的真正原因还在于内部控制缺乏执行力，仅仅把内部控制当成一项国家任务来看待，建立了就完事了，执不执行对本企业也没什么影响。所以，内控体系要在企业真正发挥作用最重要的一点就是企业真正重视它，要把内控体系看作企业运营所必需的一项资产，并且企业运用这项资产能够给它带来比取得以及维护该资产所需的成本更高的收益。只有在这个前提下企业才会自觉、认真地去执行内控制度。这些意识不仅高级管理者要有，企业的每一位员工同样要具备。因此，强化内部控制执行力要倡导“以人为本”的企业文化，实现“软控制”。要把内部控制变为企业自身所需，通过对内部控制相关知识的宣传，提高企业管理者对内部控制的认识水平，将其置于企业的战略高度。再由管理者以身作则，带领全体员工一起执行内控制度。无论制定环节还是执行环节，都能变“要我控制”为“我要控制”，从而达到内部控制从我做起的最佳企业文化。就算管理者更换了，这种企业文化还会随着企业的发展而延续下来，并发挥持久的影响。

（五）加强组织文化建设，增强企业凝聚力

我国经济体制向市场经济转轨之后，企业内部组织文化严重缺位和混乱。单纯依靠道德、理想等无形的东西现已很难奏效，企业必须通过严格的规章制度来促进良好的、适应市场经济发展的组织文化的形成和建立。同时要重视“人为为人”的集体主义精神的培育，从“为人”的角度出发，控制好自己的行为，创造一个良好的人际关系环境空间，使大家互相支持，相互激励，充分发挥人的主观能动性。从而形成良好的控制环境，促进内部控制的有效运行，加强企业的凝聚力。
总之，推进企业内部控制是发展趋势，但又不能操之过急，需要借鉴相关理论和国内外成功实践经验，结合企业的发展实际，加强调查研究和探索，构建涵盖各领域的内控体系，并实现有效运行，加强业务流程管理，突出特殊风险领域的风险防控，强化和改进日常运行监督，为企业规范、健康、持续发展提供有力保障，提升企业管理水平。【参考文献】

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