一、农民金融发展权的提出及其理论基础

(一)发展权——社会发展中的基本人权

1972年塞内加尔法学家凯巴·姆巴耶(KebalVl’Baye)在斯特拉斯堡国际人权研究院演讲时第一次明确提出“发展权”的概念，其指出发展是所有人的权利，每个人都有生存的权利并且每个人都有生活得更好的权利。其后，发展权逐步从一个抽象的人权概念演变为内涵丰富的人权规范和人权制度，并被誉为“第三代人权”。当今世界，发展权已被认为和自由权、生存权一样对全人类人权的实现发挥着举足轻重的价值、功能，并被庄严地载入1986年联大通过的《发展权利宣言》之中。《发展权利宣言》系统地阐明了发展权的整个思想框架，其第一条明确指出“发展权是一项不可剥夺的人权，基于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都获得充分实现”，“发展权利是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家和组成国家的个人一项特有权利”。《发展权利宣言》第一次赋予发展权以国际范围内的效力。作为基本人权的组成部分，发展权成为人类实现了自由权、生存权之后又一重要的基本权利形态。

关于发展权的含义，国际社会观点纷争。有人认为发展权仅是个人人权，否定国家和民族的集体发展权。有的认为发展权只是“一项不可剥夺的国家的权利，不能将它视为是一项抽象的个人权利”。各种观点之间差异很大，然而学界的争论并不能推翻联合国《发展权利宣言》对发展权的界定——一个集个人权利和集体权利于一体的认定。从实践的角度来讲，对发展权做这样广义的界定，本身也是符合发展权的要求和内涵的。在不同的场合和语境下，发展权的内涵是可以分解使用的，其既可以是个人权利，也可以是国家权利、民族权利，更可以指各项权利的集合。本文在论述农民金融发展权的问题上，借用的是发展权中的个人权利的内涵。关于发展权的定义，笔者也认为其是一种对社会的各个方面的发展情况和结果所享有的权利，具体包括政治发展权、经济发展权、文化发展权、社会发展权。

(二)农民发展权——赋予农民弱势群体的本源性权利

农民权益是广大农民根本利益的具体体现，其核心要义在于从传统落后的生产力体制中解放农民、发展农民。农民应当享有与社会共同发展、平等发展的权利，其也具有与社会全面进步相协调的能力。农民发展权是科学发展观所提出的发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的发展主张，是农村改革发展中的权利体现与权利延伸。

农民的发展权的实现过程其实也是赋予农民政治、经济、社会、文化权利的过程。这里赋权指赋予权利、使有能力，是人们使自己或群体重新获得权利。赋权的过程也是《发展权利宣言》所表明的所有人权和基本自由都能获得充分实现的过程，特别是增加、完善弱势者权利的过程。从《发展权利宣言》关于发展与人权关系来看，发展权就其本质而言，主要是弱势群体的发展权利。农民作为弱势群体，更符合发展权的本质特征。赋权使得发展权主体更为细化，即发展权是权利缺失者的发展，这种缺失既可能是政治权利的缺失，也可能是经济、文化、社会等权利的缺失，发展就是增加这些弱势者掌握自身命运的权能。在当前实现城市化的进程中，发展权的现实、紧迫主体是农民，农民需要在发展权理论中找到自己的位置，并用农民发展权这一应在世界范围内得到承认的本源性权利来维护自身的发展权益和发展诉求。也正是在这个意义上，农民发展权的理论得到充分发展和完善，甚至有学者开始倡导发展权、农民发展权的入宪制度。所以，农民发展权并不特指某一项具体的农民权利，而是赋予农民与其他个人、群体平等参与政治、经济、文化和社会发展并享受其成果的发展权利。第一，农民发展权不是孤立的经济发展权，而是全面多样的政治、经济、文化、社会发展权；第二，农民发展权是一项本源性权利，其不是农民政治、经济、文化和社会权益的简单综合，而是全面促进农民平等参与发展过程、享受发展成果的高度权利抽象。所以，保障农民发展权不应单指经济发展权，同时更应保障他们政治、文化、社会、环境等多个方面的发展权。

(三)农民金融发展权——普惠制金融理论在农民发展权中的延伸

虽然农民发展权是全面促进农民平等参与经济、社会、政治和文化活动并享有发展成果的一个高度抽象。但是，在发展权这一本源性权利所涵纳的子权利中，各类权利的发展程度和作用是各不相同的。经济基础决定上层建筑，物质文明奠定精神文明。毫无疑问，经济权利是其他各项权利存在的基础和实现的前提条件。同时，如在生存权阶段物质性权利的满足是要解决的第一问题一样，在继生存权之后的发展权利中，物质经济的发展问题亦是要解决的第一问题。经济生活权利的发展也应该是其他发展权利的基础和前提，因此，在发展权的几项基本内容中，经济权利是重中之重，在对各项权利进行具体解读和深化的过程中，对经济权利的分析和细化也应当首先开始。
当今时代，金融已经成为实体经济的重要依托和支持，和实体经济一同支撑着整个经济的运行和全球经济一体化的实现。关注贫困地区、弱势群体的金融权益更是金融业取得突破性发展的必修内容。在贫困地区，体制和政策等各种人为因素阻碍了金融体系的正常健康发展，进而使得实体经济和金融之间陷入一种恶性循环状况。按照麦金农的理论，为消除金融抑制，必须采取放松金融管制为主要内容的金融深化手段，实行普惠制金融，实现金融服务的普遍可获性和平等性，也就是一般意义上的普惠制金融理论。以消除贫困地区严重的金融抑制，使被排斥于金融服务之外大量中低收入群体能享受平等的金融服务，帮助低收入群体为宗旨的普惠制金融理论被广为接受并在国内外得到广泛的实践，取得了丰硕的成果。金融权益在各国城镇居民中的发展状况较之农村而言堪称良好，而农民在金融发展方面的权利极度匮乏，甚至根本没有。以我国的统计数据为例，平均每万名农民拥有银行业金融机构1.54个，平均每万名农民拥有银行业金融服务人员15.89人。无金融机构乡镇数在2007年末为2868个，其中2645个在西部地区，占全国总数的80％。另外，有2个县、8901个乡镇仅有1家金融机构。因此，基于发展权主要是弱势群体的发展权的观点，我国金融发展权则更多的是农民金融发展权。提出农民金融发展权在当下看来，似乎在实践中尚不能感觉到它作为基本人权的必要性。但是从长远来看，当未来金融活动成为人

们日常生活的基本内容和衣食住行紧密联系的时候，我们就会发现金融发展权作为基本人权的价值所在，以及农民金融发展权在保障农民权益、实现农村现代化方面的意义。

农民金融发展权概念的提出和构建，是对发展权的进一步深化和细化，也是对农民发展权概念的支持和丰富。在社会实践中，将农民的金融发展的利益诉求上升到农民金融发展权的高度，并作为人权这一基本权利大家族中的一员，为我们从根本上重视农村金融问题，解决农村金融问题，发展农村金融市场提供了有利的理论支持和制度构建基础。在我国，十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》，为构建农民金融发展权理论提供了基本的政策依据。2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》更是以专节的方式明确提出，“提高农村金融服务质量和水平”以统筹城乡发展。在这样的背景下，根据基本人权的要求构建农民金融发展权理论，并推动农村经济发展的制度、政策落实机制，对我国社会主义新农村建设和社会主义和谐社会的构建，具有理论深化和实践贡献的双重价值和意义。

二、农民金融发展权的含义

作为发展权属概念下的一个子概念，金融发展权的概念应该依托发展权这种概念而存在。发展权的核心和重点在于“发展”，《发展权利宣言》前言指出，“发展是经济、社会、文化和政治的全面进程，其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利”。可见发展是对基本人权状态的延伸，发展权是对基本人权的巩固和加深，是民众对社会各个方面的发展情况和结果所享有的一项权利。作为发展权中经济权利的组成部分，金融发展权指全体公民对社会经济生活中金融发展的情况和结果所享有的权利。在这个基础上，农民金融发展权便是指农民对整个社会生活中金融发展状况和结果所应享有的权利。结合当今世界金融发展的概况，农民金融发展权应该具体包括农民参与金融发展、促进金融发展、享受金融发展成果等方面的权利。

1　参与金融发展的权利。农民参与金融发展的权利可以从两方面界定。宏观层面上，农民有在利益表达机制中表达金融意愿和要求，并将之立法确认、政策确立的权利。比如，要求国家提供专门的农村金融政策，制定专门的农村金融法规，提供专门的金融服务等。微观层面上，农民有参与一切金融活动，便利其生产、生活需要，帮助实现自身利益的权利。具体可以包括：使用银行体系、参与保险业务、参与证券融资业务等一系列金融活动的各个部分、各个环节。

2　促进金融发展的权利。农民促进金融发展的权利是指农民通过参与金融发展进程，对整个金融活动带来提高和推动力，有权将这种推动纳入到整个金融体系，并将之规范化、固定化。农民通过参与金融活动，表达自己的金融要求，对原有金融活动的内容和模式进行有益的补充，农民有权要求将这种创新和补充纳入原有金融政策、法规体系，并将之制度化、常态化。比如，农民尝试农产品抵押贷款，如果切实可行，需要将这一融资制度正式写入担保、融资等相关的法律制度中。

3　享受金融发展成果的权利。农民享受金融发展成果的权利是农民金融发展权的核心内容，也是现实中存在问题最多的领域。享受金融发展成果的权利既是农民参与金融发展、促进金融发展的应有结果，更是具有独立意义和价值的权利项，它是指农民有权享受、消费一切金融活动的成果，包括金融设施、金融制度和金融交易。当今社会金融服务发展日新月异，金融创新层出不穷，然而农民却少有机会享受这些日益便捷的融资服务方式。金融服务业的准入排斥(accessexclusion)、条件排斥(condition exclusion)、营销排斥(marketing exclusion)以及农民自身的自我排斥(selfexclusion)等因素，使得农民在享受金融发展成果方面的弱势地位与城市居民相比，甚为明显。因此，保障农民享受金融发展成果的权利意义尤为重大。
三、实现农民金融发展权的国家保障责任

(一)国家是实现农民金融发展权的首要责任主体

《联合国发展权利宣言》在宗旨中指出：“创造有利于各国人民和个人发展的条件是国家的主要责任”，并在其第八条中将这一原则进行了具体规定和阐释，指出“所有的人单独地和集体地都对发展负有责任，这种责任本身就可确保人的愿望得到自由和充分的实现，他们因而还应增进和保护一个适当的政治、社会和经济秩序以利发展”，“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利，并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等。应采取有效措施确保妇女在发展过程中发挥积极作用。应进行适当的经济和社会改革以根除所有的社会不公正现象。各国应鼓励民众在各个领域的参与，这是发展和充分实现所有人权的重要因素”。国家负有对实现发展权这一本源性权利的首要责任，国家也当然负有对实现农民金融发展权这一子概念的义务和责任。

国家负有实现农民金融发展权的首要职责的论断主要是由以下两个原因：

1　权利的受益性功能是国家给付义务的逻辑起点。权利受益性功能是公民有天赋的请求国家为某种行为，从而享受一定利益的功能。其要求国家以一定的积极作为，为公民基本权利的实现提供一定的服务和给付。权利的受益性功能是公民因其享有基本权利所具有的请求国家作为的一种功能，其所针对的是国家的给付义务。受益性功能是国家给予公民物质上、程序上的帮助和给付义务，又可称为“给付请求功能”，是国家的一种积极义务。因此，农民金融发展权作为发展权这一基本权益的一部分，也属于天赋基本权益的内容，当然要由国家来保障其确立和实现。

2　公共物品供给是政府给付的首要义务。在公共物品供给领域，私人提供公共物品的外部效应、自然垄断、信息不完全，基于公平性目标的收入分配属性将导致市场无效和社会整体福利的减少。由此，政府供给公共物品成为必然选择，公共物品供给也就成为政府的根本职责和首要任务，其可以提高市场效率并促进经济福利和公共福利。政府对社会和公民的基本给付义务主要包括物质、经济和程序救济等几个方面。农民的金融发展权制度性公共物品也属于国家给付义务的内容。同时，对国民基本经济权利和社会福利应获性的保障是宪法权利的应有之义，政府有义务保障公民享受公共物品这一宪法性权利的实现。

(二)国家实现农民金融发展权的责任内容

1　政府为农民金融发展权的实现提供制度支持。在国家实现农民金融发展权的义务和责任中，政府所应承担的主要责任是制度的支持和保障。具体而言，金融作为经济活动的重要组成部分，是政府工作的一个重要方面。因此，保障农民金融发展权的实现方面，政府是承担制度保障责任的最佳选择。政府承担保障农民金融发展权的制度保障责任，主要应该负责保障农民参与金融发展、促进金融发展、享受金融发展成果等权利在制度和政策层面的实现，通过在

国家的大政方针、发展政策、发展规划中，将农民的金融发展权益体现出来，彰显出来，从而为具体农民金融发展权益的实现提供政策指导和制度支持。

2　中央银行保障农民金融发展权的具体实现。中央银行作为国家金融体系的领导力量和具体实施机关，理应统一领导具体实现农民金融发展权的义务和责任。中央银行需要在政府关于农民金融发展权的具体制度和政策的指导下，具体制定保障农民金融发展权实现的金融政策和金融服务，构建适应农民金融服务特点的金融机构体系，满足农民多样化的金融需求，提供符合农村特点的金融产品和融资渠道，保障农民金融发展权的实现和落实，为农民生产、生活的开展做好金融保障。

四、农民金融发展权的法律保障机制

保障农民金融发展权的实现就是要在农村改革发展中实现和发展农民的金融利益，建立和完善以农民权益保障为主题的法律体系，建立和完善农民参与立法的机制，优化农民权益保障的立法技术，使农民的权利与利益在法律上清晰可见，因而应建立和完善农民权益保障的行政执法机制、农民利益诉求的表达机制、农民权益纠纷的解决机制、农村**的协调解决机制。具体内容有以下几个方面：

(一)营造发展权正面直接地载入宪法机制，寻求农民金融发展权的根本出发点

要为农民金融发展权确立根本法上的依据，必须通过实现发展权入宪来实现。只要实现了发展权这一本源性权利的入宪，农民金融发展权这一发展权的题中之意便顺理成章有了自己的根本法依据。作为基本人权的一部分，发展权和其他人发展权一样理应被载入宪法，但是，翻阅世界各国宪法，从形式上看，发展权至今仍未被当作一项宪法意义上的人权看待，各国宪法尚未明确载入“发展权”这一概念，使得我们只能从规定其他具体人权形式的法律规范和宪法的其他条款中推导出发展权，从而形成了发展权在应然宪法中的优位性和实然宪法上的空位性之间的矛盾。因此，要解决农民金融发展权问题，根本就在于树立起发展权是基本人权的理念，将发展权直接载入宪法，确立起发展权这一基本人权的最高法律地位，实现在国家根本大法的视野下真正充分发展农民金融发展权，保障农民发展权。
(二)加强农民权益保障立法，构建农民金融发展权的具体法制保障线

农民金融发展权存在的根本目的和意义在于实现农民的权益，而加强农民权益保障立法又为农民金融发展权的实现提供了具体法律制度层面的保障和支持，二者互相促进，互相推动，良性循环。农民的贫穷，实质上是权利的贫穷，经济权、政治权、受教育权等关系到农民自身发展的一系列权利都没有得到应有的保障。因此，农民问题关键是发展权利贫困的问题，农民的发展权利被约束、限制甚至被扭曲是制度及其相互关联作用的产物。因此，我国应单独制定《农民权益保障法》，减少农民发展权中诸多权利贫困现象，使这部法律成为农民发展权的基本法。通过权益保障法加强农村社会保障中的政府责任，选择国家、社会、个人“三支柱”型农民社会保障模式，建立地区、对象有别的农村社会保障制度，完善社会保障管理体制和监督机制，提升土地保障在社会保障体系中的辅助保障功能。在这样一部法律中，应明确提出并具体确定农民金融发展权的概念、权利内容、责任方式、保障方式等，并对侵犯农民金融发展权的行为，规定相应的行政责任、民事责任甚至刑事责任，切实保障农民平等地参与金融与发展过程，促进金融发展，享受金融发展的成果。

(三)完善相关金融制度、加强金融监管，实现农民金融发展权的落实

建立多层次的农村金融机构体系，鼓励农村金融机构进行金融服务创新，规范引导民间金融健康发展；加强农村金融机构发展的经济政策支持，运用财政政策、差异性存款准备金和支农再贷款等货币政策等政策机制推动农村金融机构发展；进行农村金融监管的制度创新，把消除贫困、为农民提供金融服务纳入监管目标，开展风险监管、激励监管、分类监管等监管方式，为农村金融秩序的稳定提供支持。最终，通过金融领域的一系列机制配合，为农民金融发展权的实现提供具体落实平台。

注释：

①还有观点认为：“发展权不应仅仅解释为是一项个人权利，也应是一项集体权利，国家在政治、经济和社会方面的进步能促进个人的发展，而个人的发展反过来又能促进国家的发展”，同时认为发展权有助于解释一整套的公民、政治、经济、社会和文化权利，在这个背景下全部人权的不可分性和相互依赖性才会显得更加突出。当然还存在其他观点，这里不再赘述。

②准入排斥是指农民因为获得了银行较差的风险评级而被银行排斥。

③条件排斥是指银行对金融服务和金融产品设置了较高的准入条件，导致某农民无法享受。

④营销排斥是指银行将其服务定位于高收入人群和地区，从而使那些贫穷农民被银行的营销政策所排斥。

⑤自我排斥是农民出于各种原因，不愿意接受银行的服务。