绩效审计是审计师通过收集、分析、评价审计证据,对组织行为及其各项活动的经济性、效率性和效果性进行审计,找出薄弱环节,提出改进建议,将审计结果提交给各相关部门,并对建议的执行情况进行审核、控制的一种技术工具。高等学校开展绩效审计,能够通过对学校相关资金的经济性、使用效率和效果进行评价,为负责监督或采取纠正措施的有关各方提供便利,促使学校不断提高办学水平,增强自身的竞争力,同时也顺应了国家经济发展的要求,从而达到经济效益和社会效益的有机统一。当前,许多高校都在探索开展绩效审计,其中部分高校的绩效审计工作已经显示出明显的效果,但还有许多高校由于对绩效审计工作认识不足而进展不大。本文在对我国高校绩效审计工作情况调查分析的基础上,阐释了高校开展绩效审计工作的意义,并提出加强高校绩效审计的几点建议。


一、我国高校内部审计的现状

中国高校众多,进行全面调查统计的工作难度较大,为此,笔者以驻南京的南京大学、东南大学等23所本科院校作为研究样本。其原因在于:一方面,南京的高校数量较多,现有高校47所,其中,地方本科院校23所,位居全国第三;另一方面,江苏是我国的经济大省,高校数量和教育水平位居全国前列,其省会南京更具代表性;此外,南京地处华东,更容易接受国外先进的管理理念和方法。调查方法则是通过登陆各个学校的网站,进入学校机构设置中的审计部门或合署部门,获取相关的信息。

(一)审计机构设置情况

23所高校中,南京大学、东南大学、河海大学、南京师范大学、南京邮电大学、南京林业大学、南京中医药大学、南京工业大学、南京航空航天大学、江苏警官学院、南京晓庄学院、金陵科技学院12所学校独立设置了审计处这样的职能机构;南京理工大学、南京农业大学、南京医科大学、南京财经大学、南京信息工程大学、中国药科大学、南京艺术学院、南京审计学院、南京工程学院、江苏经贸职业技术学院10所学校是审计与纪检监察合署办公;三江学院未设审计机构。可以看出,南京地区独立设置审计机构的院校达到52.17%,有半数左右的院校没有独立设置审计机构或没有审计机构。

(二)高校审计人员配备情况

单独设立审计机构的高校配备了5至7名审计人员,多数为5名,也有超过10名以上的(如南京大学)。其他学校人员相关信息没有公开列示。

(三)高校审计制度建设情况

独立设立审计机构的高校,其审计制度比较健全,一方面遵照国家和江苏省的有关文件,另一方面结合学校自身实际制定了相应的工作制度和规范。

(四)高校内部审计内容

各高校的审计内容(根据审计内容公开程度排列)如表1所示。

可以看出,各大高校处理的审计项目大致相同,基本的审计项目大类都涵盖在审计工作中,也比较符合高校的具体情况,有的学校审计工作的侧重点十分明确,近70%的高校或多或少涉及到了绩效审计相关方面的内容,部分高校对项目的使用和效益情况提出了审计要求,在工作规范中加入了监督各项资源的效益情况等。这些都反映了高校审计工作已不单纯审查资金资产等的合法真实性,开始逐步向绩效方向发展。通过对部分高校的调查,说明我国高校审计工作开展得还是比较好的,尤其是规模比较大的高校,从部门的设置到规章制度的建立,再到具体审计工作的开展,已经具有自己一系列的流程。当然,还有一部分高校的审计工作十分简单,或者并未公开列示相关信息。这部分高校内审工作尚有欠缺。首先,在机构的建立,人员的配备上还存在不足,反映出对审计工作的重要性还认识的不够;其次,缺乏相应的规章制度加以约束,或者说,即使建立了一套完整的工作规范,却没有很好地遵照执行;另外,高校经营意识不强,由于我国每年对高校都有大量资金的拨入,如果高校不能合理有效地进行安排利用,可能会出现债务堆积的情形。因此,这就对高校审计工作提出了更新、更高的要求。


二、高校开展绩效审计的必要性分析

在世界审计史上,20世纪30年代以前的审计都是以真实性、合法性为目的的财务审计。到了20世纪中后期,随着科技的进步,生产力水平的迅速提高,各个国家的财政收入迅猛增长,因此对所使用和管理资源的监督也就显得十分重要,在监督财政收支的真实性和合规性的基础上,进一步监督其有效性,以便节约财政资金,促进国家经济发展,由此产生了绩效审计。

美国是政府绩效审计开展最早的国家,为了确保公共资源合法有效的使用,1945年美国国会通过了《联邦公司控制法案》,该法案提出了审计总署的“综合审计”的方法,有效地将公营企业置于国会的年度审计和财政控制之下。1972年美国颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计》,在世界政府审计史上首次明确提出了绩效审计的概念。在美国政府绩效审计的影响下,西方许多国家的政府审计先后从单纯的财务审计逐渐向绩效审计发展。20世纪70—80年代,以最高审计机关国际组织正式接受绩效审计为标志,绩效审计处于快速发展时期。
由于传统的财务审计重点侧重于财务数据的真实性和合法性,对会计报表所反映的信息依法做出客观、公正的评价,而绩效审计则不仅仅要求会计资料的真实可靠,更强调这些数据背后所反映的各项资源的经济性以及其效率、效果情况。如果说,财务审计是对各项财务收支活动和经济活动量的深入把关,那么,绩效审计则更要求对质的严格监督。因此,两者相辅相成,财务审计为绩效审计奠定了基础,而绩效审计是对财务审计的深入探究。

20世纪90年代以来,西方许多国家已经完成由传统财务审计向绩效审计为主的转变。首先,绩效审计占整个国家审计工作比重逐渐增加,成为国家审计工作的重点;其次,绩效审计职能范围日益扩大,不断向政治、经济、军事、文化、教育、社会、生态环境等领域延伸,推动了审计的发展;最后,绩效审计取得了显著的成果:一是节约了大量社会资源,二是提高了政府部门的管理水平,增强了责任,改善了服务质量。

正因为绩效审计有其独特的优越性,才会成为西方国家审计的主流方向,也给我国的审计工作带来了新的生机和活力。而高校作为我国的一个重要教育基地,其所发挥的作用,带来的影响力,在相当大的程度上与我国经济的发展紧密相关。作为不同于企业和行政部门的教育单位,对其进行单纯意义上的审计已经是远远不够,把绩效审计工作引入高校就显得尤为关键和重要。

开展绩效审计能够对学校的整个发展起到积极的促进作用。通过开展绩效审计,审计工作人员能够及时发现问题,查明原因,继而及时予以纠正,尽量避免学校各项资源铺张浪费,节约资金投入成本,提高学校资金的使用效益,实现高校的资金和资源的优化配置。通过开展绩效审计,可以提高高校的管理水平,增强各职能部门的责任,改善服务质量。通过开展绩效审计,一方面,学校可以合理有效地维持自身的正常运转;另一方面,也可为师生提供更多的服务。

三、改进高校绩效审计建议

(一)完善高校审计机构设置与人员配置

对于没有单独设立审计组织的院校,或者与财务处、监察处、纪委办合署办公的学校,都有必要单独建立审计组织,独立从事相关审计工作。其组织体系不隶属于任何部门,受学校主要负责人的直接领导,同时,除向学校领导汇报工作外,还受上级主管部门审计机构的业务指导,并报告工作。依法独立行使职权,不受其他任何部门及个人干涉,做到客观、公正、独立,确保审计工作顺利进行。所建立的组织,应当具有一定的权威性和强制性,也就是说,当该组织做出某项审计决定时,被审计单位和有关人员必须执行,涉及其他有关单位的,应当协助执行。同时审计机构应根据高校实际规模、具体情况,配备相应数量的高素质审计人员,且审计人员必须是专职的,不能由其他部门人员相互兼任,要求审计人员必须遵守审计人员的诚信、敬业、保密等职业道德,以身作则,公正无私,廉洁从审,有过硬的业务能力、严谨的工作作风。在审计过程中,要适当地拓宽自己在账务以外的职责,兼具管理者的身份,站在管理者的角度去分析评价问题,将工作重心放在分析问题形成的原因上,并结合存在的问题及时提出改进意见。

(二)明确高校绩效审计范围和审计方向

绩效审计的范围即绩效审计的工作对象。高校绩效审计的范围主要包括经费支出与资源利用两大方面。其中,经费支出方面具体涉及到教学、科研、学科建设、后勤保障以及校办产业等项目;资源占用则包括房屋和设备等有形实物资产、学校品牌、专利技术、著作权等无形资产以及各个部门所占用的人力资源,范围非常广泛。目前,高校的绩效审计主要涉及大型项目设备,而很少涉及到其他方面,绩效审计需要拓展的工作范围还很大。

进行绩效审计首先应该明确的是审计方向。通常认为绩效审计着重关注经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三个方面内容。其中,经济性是指如何以最低的成本来取得所需要的人力和物力资源并提供合格的服务,在资金的支出和预期目标中找到均衡点十分重要。效率性重点关注教育资源的消耗、占用情况。效果性侧重于对成果的审查,指出预定的目标是否达到,所带来的成果如何,带来的正面和负面的影响如何,关注的是实际效果与预期目标之间的关系。笔者认为,除此以外,绩效审计的方向还应该包括创新程度(Innovation)这一标准。创新涉及工作内容、工作方法等方面,它既是经济、效率、效果的前提,也是高校各项工作的一项诉求,因为创新是一个组织、一个社会不断进步的原动力,尤其对于高校更应该强调其业务、管理活动的创新性。

(三)完善绩效考核指标体系

针对高校绩效审计内容,通过设定一些指标对其进行量化,能够帮助审计人员有针对性、有方向性地做出审计分析,揭示学校在运作过程中存在的问题,为提供相关审计意见和建议提供实质性的依据。根据经济性、效率性、效果性和创新程度这四个绩效审计方向或绩效审计标准,高校绩效考核指标应该包括财务收支平衡情况、教学经费支出情况、科研经费支出情况、学科建设经费支出情况、固定资产利用情况、教职员工配置及履行职责情况、学生就业、升学、获奖情况、科研经费到账情况、科研、教学获奖情况等方面。从这些方面具体涉及一些相应的考核指标,如反映财务收支平衡情况的预算完成率、反映教学经费支出情况的生均教学经费支出额等。当然,对一些衡量效果性和创新程度的内容,审计人员有时需要通过一些定性标准加以审查分析。比如,可以透过有关的民意调查结果,了解审计内容的效果性方面信息。把定量标准和定性标准有机的结合起来综合运用,会达到比较好的效果。
(四)在绩效审计工作中采用电算化审计加以配合

鉴于绩效审计工作相对于普通审计工作来说内容更为丰富,为提高绩效审计工作效率,应当充分利用电脑和开发的相关软件配合审计工作进行,就像目前许多企事业单位都应用财务会计软件配合财务工作,从而大大提高了工作效率。现在,许多会计师事务所在不同程度上开发了很多辅助审计工作的软件,将审计的全部过程(前期计划、审计程序、审计建议等),均以电子化模式记录并存储下来,方便了审计工作底稿的查询与利用,改变了审计工作底稿的存储方法,提高了审计工作的效率。同时,对审计工作底稿进行加密处理,增强了审计底稿的保密性。通过审计辅助软件的运用,可以将大量的数据加以整理和分析,提取所需要的信息。检查电脑档案数据的正确性和完整性,找出异常数据,及时发现问题。这些软件降低了人工处理的误差,节约了时间,节省了人力,提高了审计工作的效率,令审计人员在有限的审计资源下能够有效地完成审计任务,从而达到最理想的效果。