20世纪初以来,上市公司财务舞弊案件在国内外大量出现,这透露了资本市场监管的薄弱之处,也引起了人们对会计信息监管问题的重新思考。2009年11月,财政部会计信息质量检查第十五号公告公布了对38家上市公司会计信息质量进行检查的结果,东盛科技股份有限公司等6家上市公司存在违规核算收入和成本、操纵利润等问题,占抽查样本的15.8%,这表明我国上市公司会计信息监管仍有待完善。本文对我国上市公司会计信息监管存在的主要问题及对策进行了探讨。

一、我国上市公司会计信息监管存在的主要问题

(一)法律监管未能发挥其应有的威慑作用

我国法律对会计信息披露违法违规行为的处罚力度不够,表现出重刑事责任和行政责任,轻民事赔偿责任的特点,最终导致法律监管未能发挥其应有的威慑作用。从我国当前会计信息造假违规案件的查处情况看,注重对公司的整体处罚,处罚力度的加大基本上体现在追究主要责任人的刑事责任上。在财产责任方面一般表现为对当事人的违法所得全部由国家罚没,对投资者的民事赔偿责任起诉率低,结案率和获赔率低。虽然《证券法》规定了民事赔偿责任优先承担的原则,最高法院《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》对审理证券民事赔偿案件作了系统性解释,但只限于虚假陈述引发的民事侵权纠纷,没有对内幕交易和操纵市场等其他违法行为引起的侵权纠纷予以解释,在司法实践中操作性较差。此外,最高法院《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》对虚假陈述民事诉讼设置前置程序,增加了投资者维权的成本和难度。其中代表人诉讼的判决只对参加登记的受害人有效,在诉讼时效期间内未登记权利的,则不适用判决结果。这就使诉讼标的额、民事赔偿的威慑力和对侵权行为的警示作用大大受到削弱。

(二)政府多头监管为虚假会计信息披露创造了机会和动机

我国上市公司会计信息政府监管的主要问题是政出多门,各监管主体权责界定不清,部门之间相互协调困难,监管效率低,甚至为虚假会计信息披露提供了可乘之机。目前,我国制定与上市公司信息披露法规有关的机构有:全国人大、中国证监会、财务部和国家体改委等几大部门。众多的监管部门不仅功能交叉,标准不一,还分散管理,缺乏横向信息沟通和相互协调,实际工作中没有形成监管合力。最为明显的是财政部和证监会,尽管证监会颁布了多项信息披露的准则,但所有的会计准则(包括披露准则)都是由财政部制定的,这种混乱关系弱化了政府监管的权威性和有效性,甚至导致部门之间的利益之争,其直接后果是不协调甚至矛盾的“红头文件”纷纷出台,朝令夕改、变通性解释大量存在,给披露虚假信息者提供了可乘之机。其次,多头监管也增加了监管成本,这部分成本最终由企业承担,增加了企业负担。多头重复性检查必然使处于高压下的企业或者成为任人摆布的木偶(守法者),或者奋起而抗之,寻求自我利益的实现(违法者),两者都是监管无效的表现。再次,多头监管也为“寻租”提供了更大空间。政府监管越多,政府官员设“租”越多,被监管主体“寻租”越多,双方获取的利益越大,诚实守法的会计人员就越无立足之地,法制和监管部门的权威也就越低。其导致的直接后果是,企业对经济利益的追求不是致力于新增价值的创造,而是挖空心思地寻求包括滥用会计政策在内的寻租方式以对既有财富进行重新分割,社会的发展呈现为停滞甚至倒退。

(三)社会监管质量亟待提高

上市公司会计信息社会监管的主要方式是注册会计师审计,当然也有新闻媒体等社会舆论的监督。在现行的审计制度安排下,本来是公司所有者、经营者与会计事务所三者间的相互独立关系,由于种种原因使得公司经营者代行选择会计事务所的权力而使得注册会计师审计很难保持真正的独立。一方面企业经营管理者既是被审计者,又是决定审计机构聘用、续聘、收费等事项的委托者;另一方面审计者的生存和发展必须依靠被审计者,会计师事务所客户数量的多少更多地取决于会计师事务所的社会关系及其审计结果是否满足被审计单位的需要。如果审计结果不能满足被审计者的需要,审计者就面临被解聘的风险。加上审计市场供需不平衡,这就造成事务所为争夺客户而不得不提供增值服务。这样的委托关系不利于会计师事务所保持其独立性,影响了会计师事务所的审计质量。从财政部门对会计师事务所的执业检查看:2006年对会计师事务所的处理处罚比例为13.8%、2007年32.7%、2008年36.3%。这些数据表明,目前会计师事务所的审计质量仍然不是很高,而且有逐年攀升的趋势。不断披露的会计师事务所和注册会计师审计失误、出具虚假审计报告的事件,也表明注册会计师审计质量亟待提高。此外,对注册会计师的违规行为处罚力度不够也在一定程度上影响了注册会计师审计质量。注册会计师的违规行为没有得到有力的惩处,在较低的违规成本和较高的收益之间衡量之后,使得一些注册会计师和会计师事务所冒险出具虚假报告,侵害股东的权益。
(四)上市公司内部自我监管失效

上市公司内部治理结构在会计信息监管方面的失效表现在三个方面:一是所有者对会计信息的监管失效。董事长及董事本身应该是所有者的代表,是防止经营者提供虚假财务报告的监管者。但是董事会构成的研究表明,我国上市公司“一股独大”现象严重,董事会中在经理层担任职务的董事比率偏高,甚至很多上市公司的董事长兼任总经理,由于“一身兼二职”,董事会与经理层之间的制衡机制失效。而且,随着企业集团经营规模的扩大,特别是实行股票期权制和年薪制并与企业经营业绩挂钩以后,为了保证企业的“好”业绩,董事长、总经理往往合谋提供虚假会计信息。二是监事会的监管失效。目前监事的提名及产生的程序不合理,多由公司内部人员担任,在行政上置于总经理领导之下。要他们去监督董事会与经理层的行为只能是纸上谈兵。深圳证券交易所的一份研究报告显示,我国上市公司中有52.9%的监事会没有检查过公司的财务活动,94.11%的监事会没有明示过董事会的违规行为。三是由于公司治理结构在董事会等方面存在的不足导致上市公司内部会计控制制度失效,内部审计独立性差。会计人员作为会计信息的直接生产者,他们必须接受企业负责人领导,按企业负责人的管理要求完成会计工作,并由此获得薪金、升迁、奖励等利益。因此,当控制环境差时,内部会计控制制度执行极易失效。同时,在控制环境很差的氛围下,内部审计人员可能会对揭示在审计过程中发现的问题有所顾忌,从而使内部审计流于形式。

二、完善我国上市公司会计信息监管的对策

(一)健全民事赔偿法律体系和诉讼程序,强化法律监管的威慑力和有效性

西方成熟证券市场的实践证明,对会计信息违法违规者最具威慑力的并不是刑事诉讼或监管部门的处罚,而是千百万受骗中小股东提出的民事索赔诉讼。因此,我国当前应尽快建立和完善会计造假、会计信息失真引起的民事索赔制度,尽快制定出台《证券投资者保护法》,并借鉴消费者权益保护协会的成熟经验,比照证券投资者保护基金的做法,成立投资者权益保护协会和市场救助基金,具体开展投资者权益保护工作,填补我国证券投资者保护的法律空缺,健全证券民事赔偿法律体系。此外,还应调整诉讼程序,取消前置程序,出台受理、审理因内幕交易等其他证券违法行为引发的侵权案件的司法解释,积极推动建立集团诉讼制度,妥善解决人数众多的纠纷,且有利于降低诉讼成本,保障法制的统一和权威。

(二)理顺政府监管体制和运行机制,发挥政府监管的主导作用

要进一步理顺政府监管的体制和运行机制,明确各监管机构之间的权责范围并构建有效的协调机制,真正发挥政府在会计监管中的主导作用。首先,应以立法的形式明确界定财政部门、证监会、审计署等监管部门对上市公司会计信息监管的职责和权限,避免重复监管和监管“真空”,使有限的监管资源得到合理的利用,提高监管效率。其次,在组织设计上,可由全国人大牵头成立一个独立的监督机构——公共监督管理委员会,该委员会成员主要由身份独立的投资者代表、政府部门代表及会计和审计相关专业人士等组成,负责会计工作的监管与协调。作为全国人民代表大会领导下的一个负责规范、协调全国会计政府监管工作的常设组织,其管理的对象是负责我国上市公司会计信息监管工作的政府机构和部门以及会计师事务所;其职能是按照法律规定,进一步明确各监管部门的监管职能范围,促进各监管部门之间的工作协调,在出现会计信息监管“越位”或“缺位”时进行及时调控,在各监管职能部门的监管工作受到社会质疑的时候,对实际情况进行调查,并作出处理意见。

(三)改革现行审计制度,提高社会监管质量

要改革现行审计制度,割断注册会计师与各方的诸多联系,保证注册会计师审计的独立性。如可以借鉴美国2002年《萨班斯——奥克莱斯法》的规定,把审计委员会提升到上市公司法定审计监管机构的地位,由审计委员会直接负责聘用和监督会计师事务所的审计,并决定其报酬数额,注册会计师直接向审计委员会负责。为了保证审计委员会的独立性,必须保证审计委员会完全由独立董事组成,并至少包括一名财务专家,且拥有财务资金上的独立权限,有权支配足够的资金以支付注册会计师出具审计报告和必要时聘用外部咨询顾问等的费用。同时,为了保证组成审计委员会独立董事的独立性,独立董事除担任独立董事职位可以获得薪酬外,不得从上市公司及其关联方获得任何形式的其他报酬。另外,为了避免注册会计师提供非审计服务会影响审计的独立性,应禁止注册会计师对同一客户既提供审计业务又提供咨询服务。此外,还应强化注册会计师行业外的监督,加大违法处罚力度和违法成本,使作弊者因作弊而获得的收入不足以赔偿其损失,才能在法律层面上保证注册会计师审计质量。

(四)完善治理结构和内部控制,强化上市公司内部监管

上市公司会计信息内部监管的强化主要包括两个层次:一是进一步完善公司法人治理结构,以强化所有者及监事会对经营者的制衡作用。一方面要逐步调整上市公司的股权结构,积极发展机构投资者,允许和引导基金、保险、养老金机构持股,逐步解决“一股独大”的问题;另一方面要改善监事会结构,提高中小股东代表、债权人代表等在监事会中的比重,扩大监事会规模,强化其监督制衡作用。二是完善以内部会计控制为基础的内部控制体系,以强化对会计信息生产过程的监管和控制。要建立健全以内部会计控制为基础的内部控制制度体系。应当在明确上市公司负责人的会计责任及其相应的法律责任的基础上,明确会计人员的职责权限,工作规程和纪律要求,构建有效的会计系统,并在公司内部营造有利的控制环境,保证单位负责人的管理意志在各个环节得以实施,保证会计人员按程序、要求处理会计事务,保证处理会计事务的规则、程序能够有效防范、控制违法舞弊等行为的发生,进而达到治理会计信息失真的目的。
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