以国库单一账户体系为基础的国库集中支付制度大大节约了财政资金,使国家能统筹规划、合理开支,是现代财政管理制度的核心。国库集中支付制度是市场经济国家尤其是西方发达国家实践证明了的行之高效的财政制度,对于最大限度地保存国库资金和防范财务风险发挥积极的效应。高校在实施国库集中支付制度后,对高校的用款观念、拨款形式、预算编制方法以及支付工作具体方式产生冲击,对其财务管理活动产生了影响。

一、国库集中支付概述

(一)国库集中支付简介

2000年10月,中共十五届五中全会上明确提出积极推进财政预算制度改革。按照这一要求,2001年财政部、中国人民银行印发了《财政国库管理制度改革试点方案》。自此国库集中支付制度作为财政国库管理制度改革的一部分在全国各地逐步试点实施起来。该方案明确指出国库管理制度集中支付制度是按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求,借鉴国际通行做法,结合我国具体情况,建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。

(二)高校国库集中支付的程序与内容

目前纳入国库集中支付的高校有地区差异和资金来源差异。在全国范围来看,自2001年始,部分省份作为国库集中支付制度实施试点已经开始执行。湖南省也已经在高校全面实施国库集中支付制度。从资金来源来看,目前纳入国库集中收缴体系的资金主要是财政拨款部分,大部分高校非税收入部分还没有纳入国库集中收缴。贷款作为高校资金的一部分尚没有纳入国库管理体系。

高校实施国库集中支付的具体流程简介如图1所示:


图中流程所示具体内容为:1.高校向财政部门申请用款计划;2.财政部门批复后送计划给具体执行机构支付备案,并反馈高校;3.高校需要用款时直接向支付机构提出支付申请(③在授权支付方式下高校向财政支付执行机构申请用款额度);4.在直接支付方式下支付机构根据相关规定结合用款计划审核向代理银行签发支付令;(④在授权支付方式下高校根据审批的用款额度,向代理银行签发支付令)5.代理银行受理后付款至收款人;6.代理银行与国库单一账户清算。

高校实行国库集中支付的具体方式分为直接支付和授权支付。一是财政直接支付。其程序为预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构提出申请,支付机构审核无误后,向代理银行签发支付令,并通知中国人民银行国库部门,通过代理银行进入全国银行清算系统时清算,将国库资金从国库单一账户划拨到收款人银行账户。其支付范围为工资性支出、采购类支出等大额支出和集中支出。二是财政授权支付。其程序为预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构提出申请授权支付的月度用款额度,支付机构将批准后的额度通知代理银行和预算单位,并通知中国人民银行国库部门,预算单位在月度用款额度内,自行开具支付令,通过财政支付执行机构转由代理银行向收款人付款,并与国库单一账户清算。支付范围为小额零星支出,如公用支出中的部分。

二、国库集中支付对高校财务管理的影响

高校作为事业单位的一支重要力量,在适应新的支付制度时其财务管理方式受到了影响和冲击,在实际执行过程对于国库制度改革所提出的不改变预算单位资金性质和使用权限这一条原则把握起来有难度。新制度的实施影响了高校单独财务管理的功能。同时由于国库集中支付制度是站在全社会的角度来考虑和设计的,没有办法单独考虑高校财务业务的特点,因而财务管理活动受到一些影响。

(一)对高校的预算编制、预算管理提出了更高的要求

按照国库集中支付制度的要求,预算单位所有的用款都要报计划,所有的资金使用都要按照年初的计划支付,预算未安排资金的不能通过国库支付。由于这种方式要求计划必须详明、周到、科学、合理,这无形中把预算编制的重要性推到一个无以附加的高度,这项工作处理得全面、周到与否直接影响该年度的资金支付。但是实际操作过程中,预算单位很难预计到整年全部的资金计划,对于无法预计的突发事件和新生业务等就无法计划到。尤其这些年高校的发展很快,规模扩大,业务的总量增长,复杂程度也加大,高校的财务管理活动从某种程度上讲也被压缩成单一的预算管理活动。

(二)掣肘了高校的资金调度,减少高校银行存款利息收入

由于国库集中支付制度没有明确对归还贷款的处理,造成一方面高校急需资金向金融机构高息贷款;另一方面,国库沉淀资金由于受预算的限制和财政部门的严格约束,不能由高校按照实际需要调剂使用,这必然会导致高校的实际资金调度权在一定程度上被剥夺,增加高校资金运作的难度。当高校面临突然的新情况和新需要时,没有足够的可调控资金,很容易使高校陷入财务危机。同时国库集中支付使高校现金流入减少,导致存款利息收入大幅减少银行贷款利息支出增加,使学校资金原本紧张的局面更加紧张。
(三)对从业人员的素质提出了更高的要求

根据国库集中支付相关管理办法规定机构人员主要从预算单位现有财务出纳人员中选派。由于新制度施行并没有配备专门人员,也没有增加人手,且抽调人员并未进行系统的培训,使得目前高校操作支付系统的人员素质水平参差不齐,有的对于国库集中支付制度构建理解不够深刻,纯粹做事务性的支付,这样导致遇到新类型的业务往往束手无策。在没有全面培训的状况下就直接配合财政上国库支付系统,大刀阔斧地改革,导致业务办理跟不上改革的步伐,整体运作力不从心。

(四)对高校信息化建设提出了更高要求

国库集中支付的实施从国家财政体系来说是减少了资金收支的中间环节,降低了行政成本,规避了一定的风险,但是从预算单位具体的业务操作来说,款项支付环节涉及到一个全新的操作系统,同时支付的审批环节较之以前也复杂了,一个款项的支付转换成预算单位、财政部门、银行之间的相互配合,导致资金支付缓慢,效率降低。这样在支付工作量大大增加的前提下,其业务总量和人员安排并没有变化,因而高校只有靠加强信息化建设来提高支付效率。

(五)对高校二级核算单位业务办理提出了更高的要求

国库集中支付增加了二级核算单位业务的复杂性,根据各地区国库集中支付管理暂行办法的规定,学校不能向分校(校区)、校医院、设备处和基建处等二级核算单位转拨资金。增加了二级核算单位的对账难度。同时不能转拨资金的规定不仅与高校现行的财务管理制度及会计制度的要求相矛盾,也严重影响了这些单位正常工作的开展。另外,目前各高校的基本建设财务是独立设置的,与学校一级会计核算相并立,同时也人为地增加了银行对账难度。

三、提出的对策

为了推进该项改革,高校急需解决执行过程中遇到的困难,适应在新制度下对财务管理活动带来的影响,并积极提出具体的举措应对。

(一)加强队伍建设,提高财会人员政策水平和业务能力

具体措施:1.高校要高度重视这项工作,从改革大局出发,配备专职支付人员,从组织上、人员上为改革提供保障。高校应着力提高财务管理水平,转变财务工作的重心,改变观念,积极迅速地适应新的支付制度。2.对财会人员进行职业道德、微机和专业知识的业务培训,提高其思想水平和业务技能,使所有财会人员尽快熟悉财政国库管理制度改革的内容,了解财政国库管理制度改革的政策,掌握国库集中支付的操作程序。3.高校进行集中业务培训的涉及面应涵盖所有的业务相关人员,而不只是仅对与国库支付对接的出纳人员进行培训。

(二)加强预算的编制、管理工作,提高高校预算水平

国库集中支付后,学校收到的不再是实拨资金,而是国库零余额用款支付额度,用款额度实际支付才等于拨付资金。即财政资金不再直接下拨到高校,而是由国库根据已批复的高校部门预算和用款计划,直接向高校在商业银行开设的零余额账户下达和划拨用款额度。高校财务预算编制的翔实、科学是解决执行国库集中支付过程中遇到的困难的根本性对策。为此,高校必须大力加强预算编制和执行刚性,要建立科学的预算定额和支出标准体系。

(三)成立专门的资金支付中心,对国库集中收付动态实时掌控

国库集中支付以后,高校的资金支付更加集中化。1.高校财务部门应重视国库集中支付制度变革中引起的各项业务细节的转变,成立独立的支付中心有利于实时监控,提高对资金的控制能力。2.高校应根据需要,集中力量建设资金支付中心,这样才能有针对地加强财务管理计算机信息系统建设,及时添置更新设备,设立网上申报专线,提高会计电算化水平要加强与国库管理部门、银行的沟通与协调,以达到信息报送准确无误、反馈批复及时、信息使用方便快捷的目标。3.各相关业务科室应加强与支付中心的业务衔接,对于新支付形式下引起的财务管理的变化要及时适应,业务处理中面临的新问题要及时提出、及时探讨、处理,以积极的姿态跟进国库集中支付。

(四)建立与国库集中支付制度改革相配套的规章制度

为适应国库集中支付改革的要求,高校应结合自身的特点,重新制定与改革相适应的各项规章制度。各高校财务工作不能囿于繁杂具体的核算、报账业务,应着力于提高财务管理水平,更新理念、全盘计划、合理安排调度资金,制定制度,规范管理才是应对上策。对预算编制、预算下达、上报用款计划及使用资金的程序进行修改,对各项支出规定重新修订,规范了预算编制到资金使用的各个环节,为顺利实施国库集中支付改革创造条件。

鉴于目前国库集中支付制度在全国各高等学校的广泛推及,笔者认为,改革是创新,只有将高校的切身利益与国家财政改革的有利方向结合起来,将高校事业的发展纳入国家财政体制改革的洪流中,才能和国家的财政制度改革事业最快实现共赢。

【参考文献】

[1] 财政部国库管理制度改革试点方案[S].财库[2001]24号.

[2] 朱爱丽,贾天银.高校实行国库集中支付制度的影响分析[J].财会通讯,2009(02).

[3] 李万强.霍学喜浅析国库集中支付制度下的高校财务管理[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2009:9(1).