一、引言

村级财务管理问题是农民群众关注的敏感话题,事关每一位农民的切身利益,事关农村经济健康运行、发展和农村社会稳定。但长期以来,由于村干部法律意识淡薄、财务监督机制不健全、财务公开不规范和财务人员素质偏低等原因,造成农村财务混乱、村集体资产严重流失、干群关系紧张、群众反映强烈、上访问题严重等问题。为了维护农民群众的根本利益和农村正常的经济秩序,20世纪80年代以来,中央、国务院多次发文要求加强农村集体财务和资产管理工作,山东各地区也开始积极探索改革村级财务管理体制,先后出现过“自管式”、“委派式”、“代理式”等多种管理模式。

二、山东省村级财务管理模式比较

(一)自管式

这是农村财务管理的原始模式,其基本内容是村集体经济组织自设账簿,自任会计,资金收支自主管理。同时,各村成立民主理财小组,建立财务管理、收支预算等制度,规范村干部的财务行为。具体实施方法有村账村管、村账乡监、村账站审、村会计集中办公等。这种模式适合经济发展水平较高、财务核算比较健全、财务比较公开、村民管理比较充分的村集体经济组织。山东沿海地区,经济比较发达、业务较多的地区适合采用该种模式。这种模式有利于村民高度自治,保证了村级集体资金的使用权、审批权、监督权,能及时处理业务。存在的问题是:缺乏有效的监督和激励机制,村干部与会计队伍素质不过硬,会计容易受村支书控制,操纵村财务。许多地方“换一届班子、换一茬会计”,不及时办理交接手续,时间长了容易形成“断头账”、“包包账”。

(二)委派式

农村会计委派制,即农村会计统一由乡镇经管站设立会计委派中心,对所属各村的会计人员统一培训、统一考试,经择优录取后委派到辖区内村、组从事会计工作的会计管理体制。会计委派制按照异村、就近、避亲、联合的原则,对农村会计人员进行统一委派,被委派的会计人员在业务上接受被委派单位领导,按制度独立处理村、组会计业务,进行会计核算和监督,参与被委派村、组的内部管理,对派驻各村的活动进行监督,对违反财经纪律的行为进行抵制,较好地发挥了会计的监督职能,对遏制农村会计“近亲繁殖”、年龄老化、素质不高等问题起到了积极作用。这种模式最初在东营、德州实行过,目前主要在临沂实行。但这种模式在规范农村会计业务的同时也明显增加了制度实施的成本。会计人员身份复杂,人际关系复杂,实施起来难度较大。

(三)代理式

目前主要包括村账双代管、村账乡代管、村级会计委托代理。

1.村账双代管。即在集体资金所有权不变、资金独立核算权不变、资金管理权不变、债权债务归属不变的情况下,乡镇政府委托经管站对村组集体资金和财务账目实现统一管理,即代理记账、代管资金,平时只留给村里部分备用金,村里每项经济业务都由乡镇审批并按时入账。然而,从推行效果来看,这种模式权力集中,对村级经济控制过死,挫伤了基层村干部的主动性、积极性。在遏制村干部腐败的同时,容易造成乡镇领导挪用村集体资金,专项资金得不到专款专用,滋生乡镇领导的腐败。由于管理制度不健全,造成民主监督机制的缺乏。这种模式早年在德州推行过,如禹城市,但是半数以上的乡镇账目设置、记账等不规范,村级账薄设置不全、村会计报账不及时、报账不全面的问题更加突出。在村财乡管方面,乡镇对村级资金基本没管起来。同时,这种模式模糊了村集体财产产权主体,剥夺了村民对村集体财产的支配、监督权,与《宪法》、《村民委员会组织法》等相关法律有抵触,违背了村民自治的基本精神和宗旨,缺乏合法性。

2.村账乡代管。即在集体资金所有权不变、资金独立核算权不变、资金管理权不变、债权债务归属权不变的情况下,由经管站成立会计管理中心,统一招聘会计人员对村级财务账目实行统一管理,即代理记账,但不代管资金。原村级会计取消,只保留一名报账会计,定期报账。这种模式在山东很多地区实行过,优点在于突出了政府作用,对村级财务的监控显著增强,有助于解决农村基层组织财务收支混乱的局面。这种模式的缺点也很突出,实际业务执行与账务两张皮,报账会计很容易受到村干部的牵制。由于财力、人力、物力等不足,乡镇代理会计对村级财务的代管,容易造成就账做账,审核把关较松,账目与村实际经济活动脱节,无法真实反映村级财务状况。张惠玲(2006)就认为这种模式具有不合法性、不合理性,是一种过渡模式。

3.村级会计委托代理制。即根据自愿原则,在保证村级集体资金的所有权、使用权、审批权、监督权等权利不变的前提下,经村经济合作社社员(村民)代表大会同意,与乡镇设立挂靠农经站的委托代理服务机构签订委托记账协议,对村级财务实行统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档的“五统一”服务,实行三级监督,建立统一的村级财务管理机制。乡镇通过代理机构的服务行为参与村级财务监督管理,具有指导、监督、审计、反映等多种作用,由政府无偿、强制代管变成村组织自愿委托。这种模式目前在山东大多数地区实行,截至2009年2月,山东省79.6%的乡镇已实行村账委托代理制度,其中,青岛、淄博、东营、泰安、莱芜、德州100%实行村级会计委托代理制,效果显著。
三、山东省实行村级会计委托代理制的现实意义

(一)实行村级会计委托代理制是对传统农村会计管理体制的重大革新

这种制度通过“委托”解决了合法性问题;通过“五统一”建立了统一的村级财务管理机制,避免了会计人员素质低、换人不交账的“节节”账、财务不公开等问题的发生,是“村账乡管”的进一步深化,使村账乡管合法化,账目更清晰、制度更健全、公开更及时。

如德州禹城市原来共有7镇3乡,1个街道办事处,1个高新技术开发区,1 012个行政村,有32个村无村会计,有66%的村会计为初中以下文化程度,有57%的村会计业务能力差。在实行村级会计委托代理制后,配备了公开招聘的61名乡镇经管站工作人员,每个乡镇确定了2—3名审计员,2名微机操作员,并聘请经管专家和财务软件专业技术人员,对乡村财会人员和微机操作员分别进行了系统岗前培训,建立起了一支高素质的农村财务管理人员队伍。清账理财阶段,通过对全市所有村级账目逐一进行集中清理、整顿,全面理清了村级往来账目,全市共清出陈欠600多万元,清退村干部不合理开支30多万元,从而一次性彻底解开了累积多年的干群“疙瘩”。

(二)实行村级会计委托代理制是推进农村民主政治建设的重要举措,有效化解了农村经济矛盾,密切了干群关系,维护了农村稳定

村级会计委托代理制抓住了群众最关注的集体财务收支这个矛盾,以规范和制约权力运行为核心,全面推行村务公开,从根本上确保了农村财务收支的公开、公正、真实,保证了农民群众真正拥有集体财务收支的知情权和监督权,维护了农民群众的民主权利和合法权益,对推进农村民主政治具有积极的作用。

实行村级会计委托代理制前,禹城市全市80%以上的农村上访案件涉及农村财务问题。推行新体制后,各项管理制度严格,财务运作程序规范,大大增强了财务透明度,消除了群众对干部的猜疑,增强了对干部的信任,达到了“让群众明白、还干部清白”的目的,有效地促进了农村稳定。全市涉及农村财务问题的信访案件比往年下降了80%。

(三)实行村级会计委托代理制是促进农村经济发展的重要手段

首先,随着市场经济的发展,农村城市化水平的提高,对村级资产的管理能力提出了较高的要求,如何管好日益庞大的集体资产,节约费用,保证资金的正常运转已经成为当前农村亟待解决的问题。其次,实行村级会计委托代理制,强化会计监督制约机制,防止和解决会计信息失真,加大资金的管理力度,能有效地规范资金的运作渠道,减少和防止资金的随意流失,从而保证资金用在经济发展和各项社会事业上,有效地促进了农村经济发展。最后,取消农业税后农村财务最大的变化就是收入大幅度减少。在这种情况下,推行村级会计委托代理制一方面可以有效规范村领导干部的行为,降低非生产性开支;另一方面可以提高农村财务管理的水平,进一步降低农村财务办公支出,有利于缓解税费改革后农村财务资金短缺的问题。

章丘市22个乡镇,原有908名农村会计,实行村级会计委托代理制后,统一考核录用83名会计,使全市减少了825名村干部职数,仅此一项,每年可减轻农民负担650万元;泰安市实行村级会计委托代理制后,仅财务人员工资每年减少1 000多万元。由于加大了审计力度,一些不合理开支被取消,全市每年节约非生产性开支达8 000多万元;烟台莱山区实行村级会计委托代理制后,加强监管力度,各街道(开发区)的“三费”,即公务费、交通费、通讯费,2008年比2006年同期分别下降了60%、69%、79%,大大节约了村级开支。

(四)实行村级会计委托代理制有效地规范了会计行为,为实现农村会计电算化奠定了坚实的基础

该制度下区域集中,管理集中,应用集中有利于实现电算化。会计核算中心的成立可以对资源进行优化配置,减少农村会计电算化的初期投入成本和后期维护成本;人员的统一管理有利于农村会计电算化培训与实施的顺利进行;会计核算的规范化有利于农村财务手工账向电算化的顺利过渡,缩短并行的时间。山东是一个农业大省,实行会计电算化有利于促进全省财务管理水平的提高,根据省农业厅经管总站的统计,截至2009年2月,全省1 412个乡镇实行了会计委托代理制,其中,已经实行电算化的有1 038个乡镇,占实行委托代理乡镇的73.51%,另外,代理中心的财务人员大部分为公开招聘的大中专人才,可见,会计委托代理制为推广电算化创造了有利条件。

总之,村级会计委托代理制是目前符合山东农村财务现状,有效治理村级财务混乱的有效模式,是富民、扶民、服民三者有效结合的战略举措,是促进农村稳定和发展的有益探索。推广村级会计委托代理制是一项长期的任务,必须坚持实事求是、积极稳妥、群众自愿、精心组织、有序推进的原则,因地制宜,不能搞一刀切。