当前,洗钱与恐怖融资呈现隐蔽性、专业技术性、跨国性等特点。利用复杂的金融交易和种类繁多的金融工具,以货币兑换所、股票经纪所、黄金交易所、保险公司、私人银行、汇兑系统等作为转移犯罪收入的通道,除金融系统外,洗钱者还利用信托机构、不动产代理人、贵重货物交易商、赌场等非金融机构以及律师、会计师、其他专业人员的服务进行洗钱犯罪活动。随着电子商务和电子交易等网上交易方式的兴起,计算机、国际互联网、电子支付工具等高新技术也为洗钱及恐怖主义融资提供了方便,网络工程师、会计师等具有专业技能的人员也参与其中,使洗钱犯罪更加猖獗。为了更好地掩饰犯罪收益和逃避追查,往往使犯罪收益跨国流动,尤其是流向那些对洗钱的法律控制不严的国家和地区,形成跨国有组织犯罪集团。洗钱和恐怖主义融资活动严重影响了全球经济与政治的稳定,给公安机关反洗钱与反恐融资工作带来极大挑战。本文试就当前公安机关反洗钱与反恐融资工作难点分析如下:

一、反洗钱与反恐融资的现有法律、法规与实践仍有差距

当前,洗钱罪的认定难度较大,公安机关在收集证据方面需要很大的工作量,不利于打击洗钱犯罪。一是只有对所列七类犯罪的所得及其产生的收益进行掩饰、隐瞒,才构成洗钱罪。对其他犯罪所得不构成洗钱罪,而是依照《刑法》第312条以“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”进行处理,尽管这也是对洗钱行为的惩处,但罪名不同。二是构成洗钱罪的主观要件必须是“明知”,行为人不知道所清洗黑钱的来源的,也不能认定为洗钱罪。这就使很多地下钱庄经营者逃脱了洗钱罪的制裁。三是构成洗钱罪的主体必须是“协助”犯,即只有是提供资金账户或以其他形式协助上游犯罪主体的帮凶,才会被判洗钱罪。而毒贩、走私犯、贪污受贿者等上游犯罪主体,即使亲自对相关财物进行掩饰、隐瞒、清洗,也不再认定洗钱罪。

另外,《反洗钱法》的配套相关制度规章中的规定较为原则,在执行过程中容易产生争议,为监管部门实际操作带来困难。例如《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》在风险等级的划分方面未提供明确标准和依据,或仅从形式上进行风险等级划分,未能真正围绕客户风险开展反洗钱工作。《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中涉及证券业、金融机构的可疑报告标准划分为18种类别,而在证券业全面实现第三方存管后,客户现金的收付及划转均在银行,证券公司对此已无从监控,6条标准中3条现金方面标准已失效,大额交易标准也基本失效。对办理业务过程中发生的定性可疑交易很难通过现场检查发现,对需要主观判断的可疑标准,在认定上容易与被查单位产生分歧,甚至带来执法风险。在实际操作中,金融机构对职业、经营范围、收入来源、资金用途等信息并不关注,任由客户随意填写或空置信息栏,甚至有机构提供的文本中根本未设置这些栏目,使客户身份识别还停留在最基本的业务操作上。这些不利于公安机关开展调查、打击洗钱犯罪。

二、国际间、部门间协调配合仍不够紧密

反洗钱与反恐融资是一项涉及全社会的系统工程,全世界在金融反恐领域加强合作非常必要。在国际化的社会中,资金在全世界可以自由流动,只要有一个国家不参与,就可能存在被恐怖分子利用的薄弱环节,影响预期的效果。毒品贩子和有组织犯罪集团的主要目的在于赚钱,而恐怖融资则与此不同,他们通常具有非金融目标,寻求公开化、政治合法性、政治影响力和传播意识形态等,恐怖分子筹集资金的行动只是达到上述目标的一个手段。这就要求我们必须以一种前所未有的新方法来利用现有的反洗钱法律,看其是否有助于充分的识别和应付恐怖融资交易所带来的威胁,尤其是现有的交易报告义务可能不是执法部门用以发现资助恐怖活动资金的充分工具。另外,恐怖融资具有花费少、后果严重、资金来源广泛、转移隐蔽等特点,调查一个恐怖组织的资金交易活动往往比调查毒品贩子的资金活动更困难。同恐怖活动有牵连的单个金融交易所涉及的金额通常非常低,没有超过必须通知执法部门或监管部门的最低金额规定。这些交易往往在合法生意、社交或慈善行为的掩护下进行。因此,要对恐怖资金进行追踪十分困难。

三、监管监控存在的问题不利于公安机关的侦查工作

(一)监管资源稀缺、相关制度不够健全

《反洗钱法》颁布实施后,反洗钱监管对象由过去单一的面对银行业金融机构扩大至包括证券、保险、期货公司在内的整个金融业。根据我国对反洗钱金融行动特别工作组(FATF)的承诺,未来还会逐步将房地产商、珠宝和贵金属交易商等特定非金融机构纳入监管范围。与监管范围不断扩大相对应的是反洗钱监管资源有限、监管手段不足的客观现实。我国的反洗钱监测中心目前主要的数据源就是金融机构报送的大额和可疑交易数据,来自海关、工商、税务等其他部门的执法信息以及数据资料十分有限。另外, 由于我国银行对存款、取款金额上限不作规定,对同一账户短期内频繁大额存取现金上限缺乏应有的制约,犯罪分子可利用此漏洞,频繁大额取现,公安机关在追查资金去向方面难度加大,资金流转很难调查清楚,犯罪分子将现金投资房地产、购买股票、黄金等达到洗钱的目的。又如,犯罪分子通过非法买卖个人信息,利用真实信息办理虚假身份证,骗过公民身份联网核查系统,在当事人不知情的情况下,骗取开立银行结算账户,给公安机关查清犯罪嫌疑人的真实情况带来很大难度。
(二)监管对象未能充分履行反洗钱职责

从我国反洗钱工作的实际情况看,金融机构仍处于被动履职状态。新的《金融机构大额和可疑交易报告管理办法》将可疑交易报告标准划分为18类,均为非量化或部分量化指标,需要金融机构业务人员加以甄别。金融机构据此先后开发了数据采集系统,将可疑交易标准中的部分量化标准作为计算机采集的依据,而当这些自动采集的数据返还至基层网点确认时,为规避漏报风险并减少劳动量,网点人员往往将全部交易确认上报,导致大量垃圾数据被作为可疑交易报送。以2006年反洗钱数据报送情况为例,人民币和外汇可疑交易报告数量同比分别增长5.42和1.13倍,但同期移送涉嫌洗钱犯罪线索数量却下降了40%。此外,由金融机构直接向公安机关报送的案件线索十分稀少,造成真正有价值的线索可能被隐藏甚至被遗漏和忽略。

(三)网银交易背景下反洗钱监管工作方法、手段明显滞后

近年来,网络洗钱活动等新兴洗钱方式相继出现,网上银行交易发展迅猛,网银业务开户的便利性、跨区域跨时空的自由行、交易的隐蔽,具有极大的潜在洗钱风险,从而给反洗钱工作带来了新的困难和挑战。例如,2008年6月,广东警方在当地人民银行配合下破获了涉案金额28亿元的大型地下钱庄案:广东陈裕潮特大地下钱庄案。犯罪分子通过网上银行进行资金划转,快速隐蔽,追查难度大。资金划入金博电子商行再到个人账户,最快一笔只用了4秒。一般划转都在1分钟内。网上交易突破了时空的局限,交易目的和真实性很难监测、资金的实际控制人很难了解,银行监控难度大。另外,犯罪分子反侦查手段熟练。比如网上银行转账和外汇买卖等操作在不同窝点,各窝点人员基本没有来往,都是直接听从幕后老板指挥,跨境运作增加了隐蔽性。

四、科技监控能力亟待提升、高效的信息化情报系统急需尽快研发

建立我国统一的“FIU”(金融情报中心)是大势所趋。目前我国对大额可疑交易的规定比较详实,但高效准确的筛选软件开发相对滞后,严重制约了反洗钱效率的提高。澳大利亚交易报告分析中心平均每天接受42 000份报告,99%是自动收集的,通过网络系统向26个合作机构传递数据。在我国,“多头开户”现象比较普遍,现金交易比重大(2003年末现金流量占当年GDP的16.9%,该比例是美国的8倍),尤其是信用体系不发达致使金融机构对客户尤其是个人客户的资信状况了解有限——这些都直接影响到对可疑交易的识别、调查和追踪,加大了资金监测分析的难度。大额现金交易及可疑交易方面也没有建立集中的信息收集和分析机制以及相应的支付监测系统。为此,应根据《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》的相关规定,进一步健全和完善相关法规制度,建立监督机制,开发制作能够以金融系统信息库为基础的反洗钱侦测系统。

总之,在我国的反洗钱工作中,中国人民银行、银监会、国家外汇管理局和公安部门以及证券、保险等非银行金融机构以及工商税务部门之间需要通力合作,部门之间需要高度协调,实现信息的共享。应进一步建立完善符合公安机关经侦工作特点的工作机制,健全情报搜集、传递、共享工作制度,明确各级公安经侦部门的工作重点,定期综合分析研判,以便在第一时间采取阻击洗钱活动的行动。

【参考文献】

[1] 凌涛.反洗钱工作中应重视反恐融资的问题 [J].西安金融,2006(6).

[2] 俞光远.反洗钱的理论与实践[M].中国金融出版社,2006.

[3] 李竞雄.反洗钱典型案例评析[M].中国金融出版社,2008.

[4] 冯芸,杨冬梅,吴冲锋.洗钱行为的识别与监管[M].上海交通大学出版社,2008.