近来,“低碳经济”和“碳税”不断被政府官员和学者提及,已成为备受关注的名词。财政部财科所课题组在近期发布了《中国开征碳税问题研究》报告,将我国碳税的征收提上了议事日程。一些发达国家也计划开征碳关税,这引发了不少专家对我国是否率先征收碳税问题的讨论。本文将简单介绍碳税的概况,并分析一些国家实施碳税的经验,在此基础之上,提出一些相关的建议。

一、碳税的概况

(一)何为碳税

国际上对碳税(carbon tax)的定义是指,针对二氧化碳排放所征收的税。征收碳税是为了进一步控制二氧化碳的排放,以市场手段实现环境治理的有效经济手段之一。通过开征碳税能够抑制化石能源消费,进而达到减少二氧化碳及其他污染物排放的目的。

(二)碳税的优缺点

碳税除了有助于解决能源环境问题外,还有以下优点:一是有利于能源结构调整。开征碳税能够推动化石燃料(如煤炭、天然气、汽油和柴油等)和其他高能耗产品的价格上涨,导致此类产品的消费量下降,最终起到抑制此类产品消费的目的。二是有利于鼓励企业探索和利用可再生的能源,加速淘汰耗能高、排放高的落后工艺,研究和使用节能减排技术(例如:碳回收技术等),从而促进产业结构的调整,降低能源消耗和加快节能减排技术的开发和应用。三是有利于促进新行业的发展,例如:脱碳、储碳技术的清洁煤技术行业。

碳税的缺点主要是:征收碳税会降低私人投资的积极性,对经济增长产生抑制作用。因此,社会各方对该项税收有较多的争议。

二、国际实施碳税的经验

自20世纪90年代初以来,芬兰、瑞典、丹麦、荷兰等国家先后开征碳税,虽然开征碳税的国家或地区不多,但情况各异。以下就三个国家的碳税征收经验进行分析。

为了减少二氧化碳的排放和促进可再生能源的使用,芬兰于1990年率先征收碳税。在征税之初,征收对象包括了所有矿物燃料,并采用低税率(税率仅为1.62美元/吨)。在实行一段时期后,发现二氧化碳的减排效果不佳。为了能在20世纪末把二氧化碳排放的增长率降低为零,芬兰政府逐步提高了碳税的税率,由最初的1.62美元/吨提高到26.15美元/吨。税率调整后,减排的效果显著。经芬兰政府的评估,在1990～1998年间,芬兰有效地抑制了约7%的二氧化碳排放量。

继芬兰开征碳税后,瑞典于1991年对工业企业和私人家庭开始征收碳税,并采用高税率(税率为250瑞典克朗/吨)。随后,考虑到对本国工业竞争力的保护,瑞典政府降低了工业企业的碳税税率(工业企业只需要交纳80瑞典克朗/吨,而一些高能耗工业行业,如商贸园艺、采矿、制造业及纸浆和造纸行业,则全免)。瑞典环保局对瑞典实施碳税效果的评估结论:与假定仍然维持1990年以前的政策情景下的排放量相比,1995年瑞典的二氧化碳排放量减少了15%,其中排放量90%的减少来源于碳税。

丹麦在1992年开始对家庭用能征收碳税,标准税率为13.4欧元。于1993年起对工业企业征收碳税。最初,工业企业的征税额度仅为家庭税额的35%。随后在一些政客的要求下,调高了工业企业碳税税率。但为了保护本国产品和服务的国际竞争力,丹麦政府对那些已经签订了自愿协议的高耗能企业进行减免(即签订了自愿协议的耗能企业支付0.4欧元/吨的碳税,而没有签订自愿协议的企业要支付3.3欧元/吨)。评估表明,在征收碳税这些年来,丹麦已减少3.8%的二氧化碳排放量,也就是减排230万吨二氧化碳。

三、国外碳税实践对我国的启示

自2002年以来,我国一直是仅次于美国的世界第二大二氧化碳排放国。随着我国经济和社会的快速发展,二氧化碳的排放问题会越来越严重。作为国际社会中举足轻重的大国,我国所要承担的减排压力也将不断增大。因此,除了尽早加强二氧化碳减排技术、制度和能源战略等领域的研究外,还应当充分借鉴国外开征碳税的实践经验,结合本国国情逐步推进碳税制度建设。从国内外的研究和实践来看,笔者建议应该从以下几个方面来考虑我国的碳税问题。

(一)择机引入碳税

财科所课题组的《中国开征碳税问题研究》报告中建议,考虑到缓解国内外压力、居民和企业的负担以及经济结构转型等多方面的影响,建议五年内开征碳税。不少学者也认为,目前中国的经济受到国际金融危机的冲击,经济增长趋势不稳定,现在不宜开征碳税。王金南在《政策研究》中称,根据“巴厘岛路线图”达成的协议,2012年后在要求发达国家承担可测量、可报告、可核实的减排义务的同时,也要求发展中国家采取可测量、可报告、可核实的适当减排温室气体行动。他建议中国碳税起征时间宜为2012年。笔者也认为,我国从2012年起开征碳税是最理想的时机。主要理由是:

1.目前,发达国家的科技水平和资源利用率都已经达到了相当的高度,所以,除了征收碳税外,很难再找到其他的办法实现减排目标。而我国的科技水平和资源利用率还远没有达到发达国家的水平,不断地采用新的技术,提高资源的利用率,减少二氧化碳的排放,才是目前我国实现减排目标的有效方法,在现阶段开征碳税不一定能收到节能减排的明显效果。
2.正如财科所课题组的报告中所提到的,根据“巴厘岛路线图”达成的协议,2012年后全球为应对气候变化必然会形成新的格局,也必然会对中国控制温室气体排放施加更大的压力。在资源税改革后的1～3年内(即在2012～2013年)开征碳税,恰好符合中国根据国际气候变化谈判需要而适时出台有关二氧化碳减排政策的策略。

(二)税率的差异性

根据我国的国情,并在借鉴国外实践经验的基础上,笔者提出:我国碳税的税率应具有差异性。首先,在不同的时期,采用不同的税率。即在征收的初期,应采用较低的税率,然后再逐步提高,这样可以让企业和居民在承担较低税负的情况下及时调整能源消费行为。其次,可以借鉴丹麦的做法,对不同的能源使用者采用不同的税率。即对使用高污染能源——煤的企业和个人征收高税率的碳税;对使用天然气的企业和个人征收相对低的税率;对于使用可再生资源(风能、太阳能)的企业和个人不征碳税,甚至还对这些企业和个人给予一定的补偿。从而达到鼓励人们更多使用可再生能源,减少对高污染能源的消耗,最终实现减少二氧化碳的排放目的。

(三)纳税环节的选择

在征税环节的选择上,有些专家提出,碳税纳收环节应为消费环节(即最终使用环节),这样可以利用价格的传导作用,刺激消费者减少能源消耗。但也有一些专家有不同的意见,他们认为,考虑到我国目前对煤炭、天然气和成品油征税的实际做法,从实际管理和操作角度考虑,在生产环节征收碳税更容易操作。

笔者认为,在纳税环节的选择除了要考虑到价格信号的刺激作用外,也要考虑到我国的产业结构。特别是当前,我国的经济发展仍然依赖重工业、劳动力密集型产业的优势,能源利用效率不高,二氧化碳减排的任务还很重。为了实现减排的目标,为了保障碳税的有效征收,减少税收征管成本,笔者也建议将碳税的征税环节设在生产环节。

(四)税收减免与返还

碳税实施可能给相关产业带来影响以及产生社会公平问题,政府应及时建立和完善相应的减免与返还机制。在制定减免条款时应主要考虑:一是能源密集型行业的国际竞争力。征收碳税必将增加这类企业的成本,削弱其国际市场的竞争力。为了避免对能源密集型行业造成过大的冲击,保护我国相关产业在国际市场上的竞争力,建议在符合国家节能减排条件的情况下,可对能源密集型行业实行低税率或税收返还制度,对那些节能减排成效显著的企业还应给予奖励。二是从创造和谐社会的角度出发,对于低收入群体和地区,征收碳税导致其生活受影响,为了不影响其生活和经济发展,政府应给予相应的税收减免优惠或者给予相应的补贴。

(五)建立专项基金

政府可以借鉴英国碳基金公司的成功经验,将碳税收入建立国家专项基金,实行专款专用。2001年英国组建了一个由政府投资、按企业模式运作独立的碳基金公司。该基金主要用于:一是促进研究与开发;二是加速技术商业化;三是投资孵化器。到目前为止,已经取得了丰富的成果和经验。所以,我国政府也可将这项基金用于提高能源效率,研发节能新技术,开发低排放的新能源,实施植树造林等增汇工程项目以及加强有关的科学研究与管理等。

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