政府审计作为国家治理的重要手段,扮演着“提升政府的工作绩效,确保各级政府部门公共受托责任得到较好的履行,以致最大化纳税人利益”的重要角色(The U.S. Government Accountability Office,2007)。“政府审计免疫系统论”正是为了使政府审计更好地扮演这个角色而提出的。

一、政府审计的免疫

国家审计署审计长刘家义在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上,提出了“政府审计是国家经济运行的‘免疫系统’,政府审计工作的重点是切断‘火源’,而不是只顾‘救火’”的重要观点。“政府审计免疫系统论”的提出引发了理论界和学术界对政府审计功能定位的重新思考,“功能”(Function)在牛津现代高级英汉双解词典中解释为“职责,作用,功能”,在现代汉语词典中解释为“事物或方法所发挥的有利的作用”。政府审计功能为政府审计本质属性所决定的内在的、固有的、客观存在的能力,作用及职责。其可以划分为政府审计的原始功能与政府审计的衍生功能。“政府审计原始功能”即“发现”功能和“揭示”功能——发现被审计单位有无问题并予以揭示。“政府审计衍生功能”即“预防”功能——通过提前参与、干预被审计单位的重大经济活动来抵御危害。“发现”功能和“揭示”功能是政府审计“与生俱来”所应具有的基本功能,是社会公众对政府审计履行公共受托责任的基本要求。“预防”功能则是政府审计经“后天”自身完善所形成的,是社会公众对政府审计履行公共受托责任的高层次要求。一般来说,政府审计的“预防”功能是在“发现及揭示”功能的基础之上,辅以相应的社会体制、制度层面的改革和创新而逐步完善起来的,而且随着社会经济发展水平及复杂程度的提高而逐渐成为审计的重点。“政府审计免疫系统论”恰当地表述了现代政府审计功能的内涵。

二、政府审计“免疫”的实现

我国政府审计工作的发展历程,正是政府审计功能认识逐步深化和效用逐步发挥的过程。我国政府审计工作可以粗略的划分为以下三个发展阶段:第一步,二十世纪八九十年代重点于预算与财政收支审计阶段;第二步,二十世纪末至二十一世纪初重点于审计结果公告与绩效审计阶段;第三步,现今政府审计免疫系统的提出。第一阶段的工作重点在于“发现”功能,第二阶段的工作重点在于“揭示”功能,而第三阶段的工作重点在于“预防”功能。政府审计“免疫”的核心思想是“预防”,这预示着审计效用和工作重点的前移。

政府审计“免疫”的实现重在“预防”功能的发挥。由于政府审计的独立性特征,仅仅依靠审计机关自身力量难以保证“预防”功能得到有效发挥。因此,“预防”功能并不是政府审计“先天”就独立具备的功能,而是在“发现及揭示”功能的基础之上,辅以其他公共参与主体自身的体制改革与制度创新而逐步实现的。也就是说,需要其他对政府审计信息具有需求的公共主体参与进来,并与审计机关一起进行自身的体制改革,并在制度层面给予相应的保障,才能使各方公共参与主体对政府审计信息的需求成为一种有效需求。当各方公共参与主体对政府审计信息的需求成为一种有效需求时,它们便可以有效地利用政府审计信息解决当前问题,并作为后续公共管理决策的参考,以便于优化未来公共管理决策,做到防患于未然,这正体现了政府审计“免疫”的核心思想——“预防”。

审计的对象是“事”,但“事”是靠“人”完成的。因此,从政府“管事”与“管人”两大方面来看,“管事”涉及各级人大及其常委会,“管人”则涉及各级政府组织人事部门。作为社会公众的受托人(各级人大及其常委会、各级组织人事部门)都是政府审计信息的直接需求者,也是政府审计“免疫”实现过程中的重要公共参与主体,二者为了更好地履行公共受托责任,都需要政府审计信息作为优化自身决策的重要参考。同时,政府审计机关在行使监督及评价各级政府部门公共受托责任履行状况时,有责任并需要交流及改进政府审计的技术及方法,促进政府审计质量的提高,并为各级人大及政府部门改善公共管理决策,提供有价值的政策建议,对政府审计信息也具有直接需求①。因此,以上三方对政府审计信息都具有必然的需求,政府审计“免疫”功能正是在各方公共参与主体(审计信息需求者)对政府审计信息的共享及可持续利用过程中实现的,通过对政府审计信息的共享及可持续利用来揭示、抵御、化解及预防经济运行中影响国家利益的各种矛盾、风险和危害,优化未来的决策。

政府审计“免疫”实现机制是保证政府审计信息在各方公共参与主体(审计机关、人大及其常委会、政府组织人事部门等)之间,得到充分共享及可持续利用而建立的一种保障性体系,通过政府审计“免疫”实现机制的运行,各方公共参与主体便可以充分共享政府审计信息解决当前问题,同时能够持续利用审计信息作为后续公共管理决策的重要参考,以此优化未来的决策,做到防患于未然。这充分的体现了政府审计“免疫”的“预防”功能,保证了政府审计“免疫”的实现。政府审计“免疫”实现机制主要关注审计信息是否有旺盛的有效需求、实现审计信息利用的共享性及可持续性,政府审计信息利用的共享性以体制改革为保证,而审计信息利用的可持续性则以制度创新作为保证。政府审计“免疫”实现机制的现实运行需要各方公共参与主体进行自身的体制改革和出台相应的政府审计信息利用专门法规,如何处理好审计信息利用专门法规与现有一些法规之间的冲突,如何更好地完善政府审计“免疫”实现机制的具体内容,使其更加科学合理并现实可行,是后续研究需关注的主要内容。
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