一、政府财政部门与注册会计师协会在会计管理中的职能及关系

1.政府财政部门监管职能。目前中国政府财政对注册会计师行业履行监管职能,全面行使对注册会计师行业的审批、注销、处罚等监管权。国发办2009[56]《国务院办公厅转发财政部关于加快发展中国注册会计师行业若干意见的通知》进一步指出:财政部和各省级财政部门要加强对注册会计师行业的行政监管,健全行业监管跨部门沟通协调机制,建立财政部门和审计、银行、证券、保险等监管部门的信息共享制度,不断提高监管效能。要建立并实施会计师事务所及其注册会计师退出机制,严厉惩治通同舞弊、挂名签字、兼职执业等违法违规行为。

2.注册会计师协会监管职能。注册会计师协会实行行业自律,其管理职能包括制定注册会计师行业的职业道德规范、执业规则和惩戒制度;组织注册会计师进行职业教育和后续教育开展行业内外交流;通过法律授权由注册会计师协会代为组织实施注册会计师全国统一考试;调解注册会计师在执业中发生的纠纷并为其提供必要的法律援助;对违法违规的注册会计师、会计师事务所给予惩戒(行业内部纪律处分)。注册会计师行业的自律管理职责包括三个方面:一是注册会计师的自我约束管理;二是会计师事务所的自我管理;三是行业协会的自律和自治管理。

3.政府财政与注册会计师协会的关系。财政部门是注册会计师协会的主管部门,注册会计师协会从属财政部门领导。在注册会计师行业管理体制中,政府与注册会计师协会所承担的具体职能不同,代表的利益不同,管理的方式和手段也不同,但根本利益和出发点是相同的,即保证社会公众利益不受损失,促进注册会计师行业健康发展,因此,在政府和注册会计师协会的关系上,两者作为独立的管理主体,既有相互制约的一面,又有相互配合的一面,政府在其中始终处于主导地位。据此,应处理好政府监管与行业自律监管的关系。

二、政府财政部门要及时将直接会计监管转化为间接性监管

(一)目前中国财政监管的现状

目前,中国有关的各项法律、法规表明,政府财政对会计的管理是通过多渠道进行的,通过对注册会计师协会的管理监管会计为其中渠道之一。目前这些法律法规都没有清晰地界定政府与行业协会在行业监管中的职能划分,使得一些本应该由政府承担的职能,由行业自律组织代为行使。由于行业协会是行业自律性组织,又是社会团体机构,既要承担政府赋予的行政职能,又要实行行业自律约束,同时还要维护行业自身利益,在这种情况下,很难转换多种角色,同时,由于政府监管力量过于强大,将本应由市场解决的问题纳入政府控制之内,致使监管过度与监管不足现象同时并存。

近年中国对国有大中型企业实行委派制。政府通过向国有控股企业委派会计的管理体制改革尝试,从形式上抑制一些明显的会计信息造假,但没有真正解决会计信息不实和隐蔽性造假或合谋性造假问题;同时,这种做法也有碍于政企职能的分离及会计管理间接化的国际趋势;况且委派会计人员仍有被经理人员或其他相关人员收卖而共同参与会计造假的可能;会计委派制还存在一个监督成本高昂、监督效率低下及其由此而导致的委派会计本身失控(无法对其进行有效评价、激励和约束)问题。可见,会计委派制并未改变企业领导者的行为倾向,仅仅只是通过增加单位领导者与会计人员的合谋造假的成本来抑制会计造假行为的发生,因而也不是一种长期的治本之策。相对而言,财政部门只有通过不断强化对社会审计监督机制来间接完成财政会计监督才是根本的财政会计管理体制改革出路。

(二)建立有效的社会审计监督机制

1.强化财政会计间接监管力度。各级注协应设立理事会和常务理事会为核心的决策组织体系;设立以会员为中心的完整的行业管理和服务职能部门;以秘书处为主体的协会执行体系;各级注协根据指导意见要求,大力发展和完善行业管理和服务职能体系,不断建立健全会员代表大会、理事会、常务理事会、专门(专业)委员会等行业管理组织体系;政府财政应派人参加注册会计师协会理事会和常务理事会,代表政府参议行业的重大决策;注册会计师行业的重大事项须由注册会计师协会报政府部门备案;注册会计师协会应向政府反映行业的呼声,认为政府作出的决定影响行业利益时应向政府部门进行反映,包括申请行政复议或提起行政诉讼等;注册会计师协会应定期向政府部门报告工作;实行注册会计师事务所完全与挂靠单位脱钩,强化财政通过社会审计中介机构监管微观会计主体的监督力度。增强注册会计师机构及其审计人员的独立性,提高注册会计师的职业道德水准和严格执业质量,使其能公正地发表审计意见,独立负责地提供各种客观中立的会计鉴证服务,并报财政部门,主动接受财政部门的监督。
2.加强法规执行力度并适时调整相关奖惩措施。财政部门要切实保证各级注册会计师管理中心管理职能的到位,充分履行监管职责,一方面,通过省注协和市州注册会计师管理中心,监督、督促事务所按照国家的法律法规,出具独立的审计、验证报告,客观地评价经济活动;监督注册会计师对国家法律、行政法规和工作规则的遵守情况、业务工作制度的执行情况,促使注册会计师努力提高职业道德水平和业务素质,做到实事求是,不出具不实的验证报告,从法律的角度杜绝各经济主体弄虚作假、损害国家及其他各利益关系者的利益;财政部门每年按一定比例抽取事务所审计报告进行核查,对注册会计师的业务监督实行年检制,规定注册限制,以提高限制档次,纯净注册会计师队伍,维护注册会计师职业的公正和神圣,从而达到财政监督的目的;另一方面,对年审年检中有突出表现的事务所及注册会计师应进行相应的媒体宣传报道,对年审中会计师事务所弄虚作假,提供虚假审计报告,掩盖事实真相的,要坚决停业整顿,公开曝光,吊销营业许可证,甚至追究其法律责任;对年检中注册会计师违反法律、行政法规和工作规则,根据情节轻重,分别给予警告、暂停执业、吊销注册会计师证书等处理,情节严重的给予经济制裁,直至追究刑事责任,以确保间接监督的严格有效。

(三)政府财政部门应着重关注对会计师事务所的审批和监督

财政部和省级财政部门审批和监督会计师事务所应当依照《会计师事务所审批和监督暂行办法》进行。优先发展无限责任合伙制的注册会计师事务所。无限责任合伙制的注册会计师事务所相对于有限责任所而言,在偿债责任方面,不论是由于经营管理工作造成的负债,还是由于合伙人或注册会计师职业性违规造成的负债,每一位合伙人均要对事务所的债务承担连带责任。这样从客观上极大地保护了客户的经济利益,使每一位作为合伙人的注册会计师以负责任的态度更加严于律己,更加注意内部业务的相互监督及职业操守。

三、政府财政部门及注协应相互协调进一步完善相关法律法规

1.注册会计师协会应制定相应章程及行业规则报财政部门备案。注协是会计师事务所的娘家,同时注协又从属于政府财政的领导,还是政府财政对会计师事务所施以监管的中间桥梁,因此,注协在制定相关行业制度、规则时,要从会计师事务所和注册会计师的角度出发,维护其正当权益,反映其呼声,同时也应征得政府财政的许可,应在各级财政部门的支持与指导下,积极探索和完善行业管理的组织制度和运行机制,中注协在研究新形势、新任务的基础上,应适时地制定发布关于加强注协自律管理体制建设的指导意见,报财政部门备案;这样使得会计师事务所的日常工作在井然有序的环境中展开工作。

2.政府与应协调注册会计师协会,制定财务监管相应法规措施。政府财政部门起草行业法律法规时应充分听取注册会计师协会和广大注册会计师的意见和建议,法律的效率性应当以各种选择的方式及其结果是否有助于提高人们行为的效率作为最基本的评判标准,注协是政府财政的基层组织,是政府依法行政的附着体或相关法律实施的中间桥梁,要实现行业法律法规的时效性只有充分听取注册会计师协会和会计师事务所的意见和建议,既从政府角度出发、又从社会民意出发,同时又考虑注协和会计师事务所的利益,多角度审视,才能科学地制定出切实有效的政策法规,政府部门才能使自己的行政意志在下层机构的执行过程中不折不扣地变为现实,真正达到取信社会、和谐发展的良性循环目的。

3.加大宣传力度,营造良好氛围。各级财政部门和注册会计师协会要加大对注册会计师行业执业性质、职能作用、发展状况、先进事迹等的宣传力度,加深全社会对注册会计师行业的认知度和认同感,营造理解、支持、尊重注册会计师行业的有利氛围,为加快发展注册会计师行业凝聚共识、汇聚力量,创造更加良好的外部发展环境。

综上所述,随着中国市场经济的进一步发展和完善,社会中介的财务监管应运而生,并且显示其越来越重要的地位,这是符合市场经济发展的自然规律,也符合国际趋势化模式,会计监管的职能相对单一、中立化,不仅赋予会计师事务所和注册会计师对上市公司会计信息审计的权力,许多复杂的问题如监管中的权力之争、重复监管、职责真空、责任追究等就可以迎刃而解,这样也就不存在在法律中再来划分会计监管权限的问题,会计监管体制的协调化也就容易实现得多,政府的监管行为也易于实现规范化。

参考文献:

[1]《财政部关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》财会[2002]19号[R].

[2]《国务院办公厅转发财政部关于加快发展中国注册会计师行业若干意见的通知》国办发[2009]56号[R].