摘要：近年来，随着国民经济的发展，社会公众对地理信息的需求量增大，直接促进了测绘业的迅速发展。但是测绘单位内部控制在现实操作中存在诸多问题，这些问题的存在严重阻碍了测绘我国事业的正常发展，导致测绘产品质量水平不高。本文主要从内部控制目标着手，提出了改进内部控制的措施。
关键词：测绘单位；内部控制；模式；中介
测绘指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。测绘单位内部控制是是按照内部控制目标，整合各种管理要素，实施各种管理职能时所遵循或运用的、以一定的规范、程序和策略为核心的一种“应然”或“实然”的管理方式。它反映着内部控制者对测绘单位内部控制的理性认识，反映着内部控制者管理测绘单位的行为倾向。
1 我国测绘单位内部控制模式存在的问题
这些年来，测绘单位内部控制模式还是对测绘单位发展起到了一定的推动作用，无论是保障基础
测绘，维护测绘成果安全，还是测绘市场内部控制，当前的测绘单位内部控制模式都发挥了其应有的作用。但随着测绘事业自身的发展和外在的要求，测绘单位内部控制模式表现出了一些不足之处。
1.1 测绘单位内部控制主体设置不清
单位内部控制主体作为单位内部控制的组织者和发起者，是整个内部控制模式的核心。而现在，我国测绘管理办公室作为测绘单位内部控制的主体，不是行政机关，而只是被赋予行政许可事项和行政处罚权，离《测绘法》的要求还很远，离促进测绘业高速发展、维护国家安全等要求还很远。而且，从行政上隶属于规划局，将测绘单纯定位于为规划服务的角色，不利于测绘业将来为国民经济各单位、各部门提供更多更好的地理空间产品。
1.2 测绘单位内部控制运行机制不顺畅
当前越来越多的测绘队伍进入市场，但统一的测绘市场准入制度尚未建立，目前存在测绘资格多头管理、重复认证、多头发证等问题。如建设部和国土资源部分别颁发含有工程测量资质内容的《工程勘查许可证》和《土地勘界许可证》，这与测绘法的规定不符。同时测绘项目的发包与承包行为不规范。测绘项目发包方将测绘项目已低于成本的价格发包给无相应测绘资格的单位，有的测绘项目几经转包后，费用低于国家规定收费标准的50%,其直接后果是承包单位以牺牲测绘成果质量为代价粗制滥造，给后续的建设项目带来严重隐患。据统计，在我国经营性测绘活动中，测绘收费平均压倒了国家指导价的50%-70%。同时为加强测绘监督管理，规范测量行为，提高测量质量，切实维护国家利益和社会公众利益，比如上海市测管办每年组织对单位单位测绘产品的专项检查和例行检查，但检查的结果并不令人满意。
1.3 测绘成果管理机制需要健全
由于经济、技术和社会的快速发展和对外交流增多，测绘成果安全保密问题日益突出。如美国Google地图能搜到大城市卫星影像，能分辨到道路和车辆。在这些卫星地面成像的图片上，军用设施和秘密设施
都暴露无遗，并且清晰程度完全可以用于敌方采取任何的敌对行动。虽然国家测绘局有关专家认为纯卫星
影像不泄密，但同时也承认这些卫星影像对国家安全的重要性。同时目前，各种基本比例尺地形图还没有实现社会化共享，许多需要数据的部门和企业还无法获得。共享机制不完善在很大程度上阻碍着地理信息产业的发展。共享机制不完善有很多原因，如各自为政，各部门和单位测制的测绘成果互相封锁，不向测绘行政主管部门汇交；不同部门采用不同的平台和标准，竞相筹建基础地理信息系统，使重复测绘和地理信息孤岛并存，测绘成果信息共享难；政策法规、标准规范和安全保障体系不健全等。
1.4 相关法律手段不健全
测绘法规体系有法律、行政法规、地方性法规规章、部门规章、重要规范性文件等组成。当前测绘单位内部控制的法制环境并不理想，法律手段仍不健全，原因有以下两点：一是《测绘法》施行后，原来的配套法规、规章和规范性文件有些与上位法不一致，测绘法规定得有些制度因无操作性强的配套规章制度得不到很好执行；二是测绘内部控制机构执法工作薄弱，执法机构、队伍不健全，统一内部控制不力；三是测绘宣传力度不够，老百姓对测绘并不了解，对违反测绘法规的行为更不知晓。同时由于执法力量薄弱，行政执法主体不明确，即使在测绘市场发生问题，测绘主管部门也难以发现或能够有足够精力对每件事情做出妥善处理，从而造成了内部控制力度不够。
1.5 测绘自律性组织和单位中介组织功能不全
测绘学会是学会技术性组织，不是真正的单位自律性组织。测绘学会承担测绘行政主管部门委托的工作中，仅仅还局限在学术交流、技术培训、出版刊物、成果评审上，还没有涉及测绘技术人员的职称评定、单位单位间利益的协调等深层次的问题，测绘学会还没有很好起到协助政府实现经济调节和公共管理功能。目前，我国还未实行注册测绘师制度，测绘单位协会建设才刚刚起步，测绘单位内部控制基本上都由政府“包办”，虽然在现阶段有其现实性和合理性，但发展单位自律性组织应是单位内部控制的一个方面。
2 加强测绘单位内部控制的措施
测绘单位内部控制模式的改进不是指某一方面的提高、改善，而是从目标诉求、机制更新、方法改进等方面综合入手，建立一种具有可行的、前瞻性的、先进的管理方式和机制设计。
2.1 明确清晰的内部控制目标
根据内部控制理论，内部控制行为要有助于实现资源的合理配置、利益主体之间的利益均衡和整体福利的增加。一个好的内部控制体系首先要有清晰的内部控制目标，测绘内部控制的目标就是在遵循国家测绘发展战略目标的基础上，进一步建立健全测绘内部控制机制，不断规范和繁荣测绘市场，确保信息安全，提供丰富多样的地理信息产品，有效满足经济社会发展对地理信息的需求，推进测绘事业健康快速发展。结合国家测绘总体战略目标的实际情况，测绘单位内部控制的目标体现在以下4方面：提供及时、可靠的基础地理信息与技术服务，建立公益性测绘信息共享与服务的机制。实现测绘成果资源共享和安全使用，解决测绘成果广泛利用和安全保密之间的矛盾。积极推进测绘部门与交通、水利、民政、国土资源等部门间公益性测绘信息的交流、交换与整合，建立和完善公益性测绘的信息资源共享机制。促进测绘产业发展，创造一个测绘产业发展的良好环境。
2.2 建立完善测绘法规体系
一个完善的测绘法规体系，是提高测绘内部控制水平的基础。测绘法制建设要为测绘管理进一步转变管理职能、测绘单位恪守信赖保护原则、测绘信息资源公开透明和测绘传统管理方式创新，提供测绘法律援助。要抓紧修订《中华人民共和国地图编制管理条例》、《中华人民共和国测量标志保护条例》、《测绘质量监督管理办法》等一些重要的法规，同时也要加紧制定一些新的测绘法规，如《中华人民共和国基础测绘管理条例》、《中华人民共和国海洋测绘条例》、《电子地图管理办法》、《外国组织和个人来华测绘管理办法》、《测绘建立管理办法》等。
2.3 加大测绘单位宣传力度
如今测绘单位的服务领域早已扩大到包括航天、气象、灾害预报、能源、教育文化、国防建设等诸多领域，并成为信息化社会建设的关键基础单位。公众对包括定位技术在内的地理信息产品的需求不断增大，也客观上要求测绘单位内部控制机构将测绘宣传作为其职责的一部分，为测绘单位的持续健康发展营造良好的社会环境。必须在宣传报道测绘工作方面增加人力、财力等投入，通过制作图文并茂的宣传册、宣传画，摄制影视宣传片，解剖典型案例等方式，利用广播、电视、广播牌等载体，向全社会广泛宣传测绘法，提高人们测绘法律素养和法制意识，这也是培育测绘市场的重要步骤和必要措施。
2.4 建立健全测绘成果使用管理机制
处理好测绘成果广泛利用和安全保密之间的关系需要遵循下面几个原则：一是平衡原则。要正确把握测绘成果保密与广泛应用的平衡，根据社会、科技等发展状况科学调整平衡点，推动军民结合，协调发展，以安全保应用，在应用中求安全。二是安全原则。长期以来，测绘一直被各国政府视为“国之神器，不可予人”。获取了一个国家关键设施或目标的地理坐标，也就意味着该国的国防与经济命脉都难逃对手的打击，所以无论出于什么目的，外国人非法测绘行为都是不受欢迎的，这在世界各国都制定有严格的管理规定，谨防危及国家安全。三是实效原则。该保的保住，该放的放开，保密要注重实效，不增加风险成本，应用要讲求实效，紧贴社会需求。四是渐进原则。按照需求的轻重缓急，找出关键点，分步骤实施，推进测绘成果的社会化应用。
2.5 完善测绘社团和其它社会中介组织体系
社团和社会中介组织是非政府性质的社会事务管理机构，介于政府和企业、个人之间，起着为社会管理提供服务、沟通、协调、公正、监督等作用。积极发展测绘学会、以及社会中介组织，完善测绘的社会管理组织体系，是测绘行政管理职能转变的一个重要内容。测绘学会的职能主要是组织测绘从业人员专业培训和职业道德教育、测绘专业技术人员执业资格评定与监督、测绘科技进步奖励评审以及科普工作。测绘中介组织的职能主要是开展测绘工程监理、测绘产品质量检验、测绘仪器设备监测、不动产测量和测绘技术咨询服务。测绘学会、测绘中介组织是实现单位自律、规范单位行为、开展单位服务和保障公平竞争的社会组织，具有较强的公共性。在测绘单位内部控制的许多方面，政府要依靠测绘学会等社团和中介组织实行自律管理，这将更有利于降低测绘行政成本，更好促进测绘事业发展和满足社会的公共需求。
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