高越蔚

深化预算管理体制改革，建立符合社会主义市场经济要求的预算决策和管理制度，是当前财政改革的重点工作。建立科学、规范、透明的预算管理制度首先要做到部门预算编制的“公开、公正、公平”。近几年杭州市部门预算编制的实践表明，部门预算的编制是预算管理最关键的环节，是建立编制、执行和监管相分离、相制约的预算运行机制的基础。但是，由于财政管理的理念、行政管理制度本身的缺陷，以及编制方式、标准不科学等因素的存在，部门预算的编制还需不断完善。
一、部门预算编制中存在的主要问题
1．符合社会主义市场经济特征的公共财政理论体系尚未建立，影响了部门预算的编制。
在社会主义市场经济条件下，公共财政其实就是政府要“有进有退”，即从竞争性、经营性领域退出来，主要是通过宏观调控等手段来调节经济，并提供具有非排他性和非竞争性的公共产品。但对于如何建立符合社会主义市场经济需要的公共财政体系，在实践操作上空白仍然很多。譬如，各级政府应提供什么样的公共产品，如何提供，公共产品的多少，公共产品的边际成本如何测算等，这些还缺乏相对统一的标准，客观上造成部门预算的编制标准难以科学确定。
2．行政管理手段落后，制约部门预算的编制。
现行的行政管理体制，仍然有很深的计划经济烙印。上级政府对于下一年的工作安排不能与下级政府沟通，使得下级政府难以提前考虑这些工作，编制相应预算；一些政府部门缺乏长期规划，不能积极主动考虑下一年的工作安排，行政管理机制和手段上的落后，制约了部门预算的编制。
3．行政事业单位过于注重既得利益，不能适应部门预算的编制要求。
在编制部门预算时，一些部门不是想本部门要干什么事，也不是想如何使财政资金发挥更大效能，而是停留在自己的既得利益上，力争在上年基数上有所增长。零基预算的最大特点是不考虑基数，一切从零开始测算需求，并根据财力情况寻找最佳的需要与可能结合点。目前实际采用的部门预算编制中基数加零基的方式，影响了部门预算编制的准确性。
二、进一步完善部门预算编制的几点设想
完善部门预算编制是推进我国财政管理体制改革的重要内容，是建立公共财政体系的客观需要，是“执政为民”和“三个代表”思想的重要体现，我们必须提高认识，深化改革，创新机制，逐步建立起公开、公正、公平的部门预算编制程序，笔者结合实际，提出以下建议和思路：
1．按照公共财政的支出方向和范围，结合政府工作中心，确立财政支出范围和顺序。
建议按以下的顺序予以明确：一是保障党政机关等权力机关的正常运转经费需要；二是支持农业、新兴产业发展，调整经济结构等支出；三是教育、科学、文化、卫生等社会性服务的需要；四是社会保障的各项支出；五是城市基础设施、环境保护等支出；六是其他必须保证的满足社会需要的支出。同时，在预算编制中应逐步向公共财政支出方向靠拢，减少对不符合公共财政支出范围的资金支持。
2．加强基本支出预算的定员、定额体系建设，规范定额内容、合理定额标准。
基本支出预算包括人员经费预算和公用经费预算，一般采用定员编制法、定额编制法和定员、定额编制法。定员，是指国家机构编制主管部门根据行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。定额，是指财政部门根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度，定额编制法适合于完成日常工作任务的公务经费预算。定员、定额编制法就是将两者结合起来编制预算，通常是为了提高单位理财积极性以及提高财政资金的使用效率。从各地部门预算的编制情况来看，人员经费预算一般采用定员的编制法，公用经费预算采用定额编制法或者定员加定额的编制法。虽然定员、定额编制法具有使用范围广、可操作性强、有利于提高财政资金效率的特点，相对其他两种方法有一定的优越性，但是在使用这种编制方法时，要注意建立科学的定额体系：
（1）制定定额标准的原则。制定定额标准要以公平为前提，兼顾单位的实际支出水平。制定定额标准要量力而行，以财力可能为基础，切合实际，具有可行性。制定定额标准要规范化，制定方法要具有科学性。
（2）制定定额标准的方法。依据国家有关的方针、政策，财力状况，社会物价水平及单位的工作量、人员、资产等数据资料制定定额标准。根据支出的特点，对政府预算支出“目”级科目进行合理调整、归并，形成若干支出定额项目。
　　为规范定额管理工作，根据行政单位所承担的职能和事业单位的行业及业务特点，将行政事业单位分为若干类型。在核准同类单位工作量、占用的资源和相关历史数据资料的基础上，以人或实物为测算对象，确定各类单位各定额项目的单项基准定额。
　　在确定同类单位单项基准定额的基础上，确定同类单位的分档定额标准，最后确定各单位所应执行的各个单项定额标准。
　　（3）定额体系的适用范围。根据实践经验，对于部门预算的公用经费、物管经费、车辆燃修费、专业会议费、大楼装修、开办以及国家工作人员设备配置，均可以用定员、定额的方法来进行编制。
3．加强项目经费预算的管理。
人员经费、公用经费可以通过定员、定额的办法，相对容易确定。但是，项目经费预算的编制由于范围较广、情况复杂，难以制定统一的标准，是目前部门预算编制的薄弱环节。
（1）认真编制专项项目经费预算，逐步走向科学、规范。项目经费预算的编制，必须贯彻“统筹预算内外财力，实行综合预算；调整支出结构，体现公共支出需求；量力而行，合理排序；严格管理，追踪问效”等四个原则；切实实行前期准备、申报审核、组织实施、监督检查、项目库建设等制度。要从全局出发，科学论证，围绕党委、政府的中心工作，结合当年实际财力可能，按照轻重缓急排序，优先安排急需和可行的项目。改变过去“拍脑袋、批条子”式的管理，提高财政资金分配的科学性。
（2）建立严格的项目经费预算审核程序。部门的项目经费预算必须符合各级党委、政府确定的各项事业发展规划需要，符合公共财政支出的方向和范围，有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算。
（3）实行项目经费预算细化管理。项目经费是由若干个具体内容组成的，实行细化管理可以防止出现无具体内容的项目预算或者应在公用经费中列支的项目重复在项目经费中安排的现象，有利于预算的执行和监督。
（4）增强预算刚性，严格追加预算的审批程序。一是严格追加预算的审查。对于因国家政策性调整，在预算批准后确需要追加预算的，应将追加预算申请报送财政部门。申请人员经费和公用经费应附编办批准增加编制的文件，申请专项经费应附论证和评审材料。二是规范追加预算的处理办法。对于追加预算的申请，要严格按照专项资金追加审批程序的有关规定执行，加大人大对预算执行的监督力度。
（5）加强在项目经费资金使用过程中的监督力度。财政部门和审计部门要加强对项目经费使用的监督检查，纪检部门也要对违规使用等行为进行处理。
4．规范预算编制的程序，预算内、外资金统筹安排。
现在编制预算是先预算内资金，再安排预算外和其他资金。虽然认定预算外资金是财政性资金，但实际使用主导权仍然是单位，这也是造成贫富不均的一个重要原因。因此，要严格贯彻综合预算的原则和优先保障的原则。除人员经费外，按照先预算外资金、其他资金，后预算内资金的程序统筹安排、合理编制，防止单位之间苦乐不均、提高政府性资金的使用效益。
5．完善科目设置，尤其是节级科目的设置。
目前的科目设置，造成单位财务人员的自由度过大，不利于会计信息的收集，不能真实反映单位的财务活动，不利于财政监督管理。因此，要细化节级科目的设置，减少“其他”等过于灵活、缺乏操作性的科目，按照资金的实际使用状态来设置相应的科目。
6．进一步完善政府采购预算，扩大政府采购规模。
认真编制政府采购预算，凡列入政府采购目录的项目必须进行政府采购。在下达的预算中明确各预算单位需要进行政府采购的范围和数量。各部门各类办公用品、设备、公共设施及其他所需劳务，在条件允许的情况下，都要通过公开竞争的方式向社会购买。
（作者单位：杭州市财政局）