?文／俞 谷 项丽珠 潘婉萍

目前，桐庐县国有资产近８０％分布在行政事业单位中，但是行政事业单位国有资产的管理存在不少问题，如资产管理意识淡薄，资产配置不合理，使用效益低下，实物管理混乱，处置资产随意性大等，资产流失比较严重。主要表现在以下几个方面：

１． 实物资产管理薄弱，漏洞不少。

资产管理不规范，账外资产大量存在，账账不符、账实不符等现象严重。一是固定资产账簿不全，甚至不建账。由于制度执行不严格，会计核算不规范，一些单位未按规定设置固定资产账簿，致使房屋、车辆和专用设备等固定资产一直游离在账外；有些单位总账和明细账、账簿和报表不符；有的只设总账，却没有明细账，根本不知有何资产。二是购建、捐赠资产不入账。如有的单位房屋建筑物建成后已投入使用，因没有办理竣工结算，没有取得合法的原始凭证，一直没能入账；有些单位捐赠的资产不入账，造成资产脱离财务监管。三是该核销的资产不销账。一些应该报废、报损处理的资产，没有及时报国资管理部门核销处理，长期挂账。单位已经拆除、房改给职工的房屋而退出使用、淘汰报废的设备，因没有办理核销手续，仍挂在账上，存在着有账无实现象。

此外，产权界限不明确，单位之间互相占用资产现象也较普遍。由于部分资产购置时间、使用时间长，相互借调使用手续不齐，造成无偿长期占用、使用国有资产，随着时间的推移，致使产权不清，造成资产流失。

２． 资产处置随意，管理混乱。

一些单位视国有资产为部门自有资产，不履行资产的处置审批、必要的评估、技术鉴定等程序，私自作出处理。一是部门、单位未经批准随意将资产报废、报损；二是不办理任何手续随意转让、对外提供担保，造成经济损失；三是未按国资管理规定，认真履行审批手续，私自出租、出借、变卖、随意捐赠国有资产等。特别是有的单位机构改革或人员变动，物随人走，汽车、通讯工具成了陪送的“嫁妆”，致使资产失控。个别的甚至借机处理、私占、侵吞国有资产。还有的部门、单位特权思想严重，习惯于向下属单位“长期借用”汽车等固定资产，控制着下属单位资产的处置权。

３． 国有资产低效运行，缺乏保值增值机制。

行政事业单位中，目前还没有一套完整的保值增值考核制度，领导干部离任审计也没有资产的保值增值内容，考核流于形式，效果不理想。部门资产管理，责任落实不到位，盲目购置、重复购置，造成资产闲置、损失、浪费严重。在使用过程中，由于没有建立政府统一调剂和有偿使用制度，资源不能共享，资产使用效率较低；加之存量结构不合理，造成部门之间不平衡，出现有些单位房屋闲置出租获利，用于职工福利，而有的单位租用房屋办公，租赁费由财政负担的现象。

４． “非转经”资产收益的收缴工作难以落实，政府国有资产投资收益难以取得。

根据有关规定，凡占有使用国有资产的行政事业单位，将国有非经营性资产转为出租、出借、承包、对外投资、兴办经济实体等从事营利活动的经营性资产，都要报经财政、国资部门批准，并征收国有资产占用费。该项规定由于涉及部门单位切身利益，缺乏有效征管措施，执行难度大，“非转经”资产收益大多没有纳入单位财务管理，而是成为单位的“小金库”，作为单位领导开支及职工福利的主要资金来源，致使国家财产被无偿占用。一些单位盲目对外投资，由于决策失误，投出的资金无法收回，也是造成国有资产严重流失的原因。

以上这些问题，不仅增加了县级财政开支，加剧了财政困难，而且滋生了腐败，导致了国有资产的流失。

加强县级行政事业单位国有资产管理，要以创新的思路，实行资产所有者和占有、使用者各自的监管责任制。要改革资产运作方式，加大资产调剂力度，优化资产配置，提高资产使用效率。笔者认为，在市场经济条件下，国有资产管理和监督可以从以下几个方面入手。

１． 建立、健全国有资产管理监督机制和营运体系

为实现政府由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理、行政管理向产权管理的转变，从根本上达到政企、政事、政资分开，实现国有资产价值的最大化，要完善国有资产管理委员会—国有资产经营公司—企事业单位三个层次的国有资产监督管理和营运体系，明确各自职责。县国资委作为国有资产所有者代表，代表县政府行使国有资产管理的决策和领导职能，对国有资产进行综合性的管理和监督。国资委下设办公室，负责国资委的日常工作。国有资产投资经营有限公司作为县政府直接授权设立的国有独资公司，是政府授权的国有资产出资主体，行使出资人权利，并向县国资委承担保值增值责任，是特殊企业法人。公司既负责政府管理权限内企业经营性资产的运作，同时也负责从行政事业单位剥离出来资产的运作和“非转经”资产收益的收缴。对政府机构改革中腾空闲置的资产，产权移交国有资产经营有限公司，根据具体情况，采取公开拍卖、拍租、调剂使用等不同处理方法，严防国有资产的流失。

２． 以清产核资工作为契机，强化国有资产管理基础工作

通过清产核资，针对行政事业单位资产财务管理中所存在的问题，一方面要督促各部门和单位提出改进措施，建章建制，加强日常管理，形成有效的内控监管机制。另一方面国资管理部门要建立健全相关的规章制度，强化制度的制约。一是进一步完善行政事业单位用国有资产对外投资和对外提供担保的管理办法，任何单位发生对外担保行为的，都必须按有关规定程序进行报批，对违规的要进行严肃处理，对造成国有资产流失的要追究有关责任人的责任。二是完善和制定行政事业单位国有资产对外出租、出借以及处置的审批和管理办法，规范单位国有资产处置行为。对于闲置不用或政府需要调剂使用的资产，国有资产管理部门有权调剂处置，任何占有、使用单位不得擅自处置，对确需处置的要按有关规定程序进行报批，通过产权交易市场进行公开拍卖。三是按照《浙江省行政事业单位国有资产产权登记试行办法》规定，做好行政事业单位的产权登记工作，明晰单位产权，全面掌握各部门资产的存量、结构和使用状况，为制定不同类型单位资产占用定额、编制部门预算、实施政府采购提供翔实的基础数据，并建立单位资产、档案移交和交接手续制度，保证各种历史资料的完整。四是进一步规范和完善政府采购制度，加强购置的管理，并逐步扩大政府采购的范围和项目。同时，在财政部门内部要相互协调配合，政府采购计划要在资产管理部门的参与下编制，在执行过程中要完善相关手续，使单位财务、资产管理部门得到资产购置的凭证，防止出现账外资产。

３． 完善国有资产与财务管理办法，将资产管理与财务管理有机结合起来

加强行政事业单位国有资产管理，重点是固定资产的管理。要管理好固定资产，必须把行政事业单位的资产和资金、资产的价值量管理和实物量管理结合起来，特别是把固定资产的增减状况、使用状况和分布状况结合起来。因此，财政、国资管理部门要建立健全国有资产与财务管理办法，合理界定财政部门对单位资产与财务管理方面的权利与义务，规范资产管理和财务管理行为，对资产的购置、使用、处置、考核实施全过程的监督。

在编制部门综合预算时，预算部门要加强与国资管理部门的协作，利用清产核资的结果，对存量资产进行分析，充分了解资产的状况，提出固定资产购置、配置和处置方案，并通过预算管理，特别是结合综合预算管理来保证固定资产购置科学、配置合理、处置得当，最终提高资产使用效率。同时，要加强财政监督，规范管理行为，实行财务、资产监管并重，将单位占有使用的国有资产纳入财务执法检查范畴，定期对单位使用的国有资产进行检查，严厉打击一些单位采取制作假账目、假报表、假凭证等手段盗卖和侵吞国有资产等违法行为，确保国有资产的安全完整和保值增值。

４． 健全行政事业单位“非转经”资产的营运机制

笔者建议把行政事业单位的资产全部纳入国有资产管理范围，从源头上杜绝体外运行，私设小金库等行为，堵住国有资产流失漏洞。一要严格执行审批制度。行政事业单位的“非转经”资产，必须按审批权限报国资办及国资委审批。二是坚持“公开、公正、公平”的原则。行政事业单位“非转经”，应按照《国有资产评估管理办法》的规定，对其资产进行评估，并向国资部门出具评估报告，以及“非转经”项目的可行性报告。国资部门要严格审查“非转经”资产来源，督促单位按市场机制运作，采取公开拍卖、拍租等处置形式，确保资产收益最大化。三要建立“非转经”资产有偿使用制度。对批准的“非转经”资产取得的收益，按一定标准收缴资产占用费。并按规定实行专户管理，专项用于行政事业单位固定资产的维修和更新。

５． 加快事业单位改革步伐，盘活事业单位资产

按照社会主义市场经济发展的要求，以有利于政事职责分开，资源优化配置，提高资产的使用效益为原则，加快事业单位的改革。针对目前事业单位政事企不分，布局不合理，资产使用效益低等情况，应采用不同的改革形式：一是对相同、相近、相关的管理及服务职能的单位进行重组，综合设置，资产由国资部门根据单位需要统一调剂安排；二是对设置过于零散、规模过小、服务对象单一的单位进行合并，资源原则上合并；三是对纯粹以营利为主要目的生产经营单位，整体转为企业，按市场化运作公开推向社会，采取整体资产出让或股份制改造等形式，实现资产收益最大化；四是对长期没有任务，不出成果，社会效益和经济效益低下，运作困难的单位予以撤销，效益由国有资产投资经营有限公司收回，通过拍卖等形式变现；五是对部分学校、幼儿园、乡镇卫生院等事业单位实行国有民营，在保障国家对国有资产产权不变的前提下，引入社会资本，转换经营机制，自主经营、自负盈亏。（作者单位：桐庐县财政局）