课题组织单位：中国交通会计学会
　　课题承担单位：重庆市交通会计学会
　　课题组成员：禹培文 孙传平 朱巧云 刘贵忠 王 剑 左孝华 许留旺 黄常勋　 郑小平 吴 涛 张达斌 陈 静 郭万莉
　　总　　 撰：禹培文 执 笔：孙传平 朱巧云

　　[摘 要] 西部地区与东部地区相比，无论是公路密度，还是高速公路通车里程都远远落后，严重制约了经济发展，因此要实现西部大开发，首先需要解决西部地区落后的交通基础设施，包括高速公路的发展。西部地区高速公路发展能否抓住机遇，乘势而上，关键在于能否正确解决和处理好主要矛盾即高速公路资金问题，本研究课题立足于分析当前西部地区高速公路资本筹集和使用管理现状，就其存在的问题进行深入探讨，探索西部地区高速公路资本筹集、使用管理的有效模式，并向政府提供支撑西部地区高速公路可持续发展宏观经济环境的政策性建议，以利实现西部地区高速公路的可持续发展。
　　[关键词] 西部地区 高速公路 资本 可持续发展

　　一、高速公路资本筹集、使用管理与可持续发展的关系
　　 (一)高速公路项目资本筹集使用管理的基本概念和认识
高速公路资本筹集主要指项目建设资金的筹集及营运资金尤其是还贷资金的筹措。它实际上是投资意愿与资金需求的现实结合。
高速公路的资本使用管理指所筹集的资本在项目建设过程中的运用、营运过程中的资金回收及资本的耗费与补偿、贷款本息偿还等。
高速公路资本筹集、使用管理良性循环指高速公路从资本筹集开始，经过建设、经营、收费还贷等资本循环过程，资本得以保值和增值，高速公路形成可贷款、可还款、可创利、可扩张的逐步递进的状态。
与资本筹集、使用管理良性循环相对立的是资本筹集、使用管理的非良性循环。往往表现为企业长期出现亏损、权益资本迅速消减、资产状况和财务状况恶化、融资能力消失、出现生存危机等，这时高速公路即已脱离可持续发展轨道。
　　（二）高速公路的资本筹集、使用管理与可持续发展的关系
　　1、可持续发展要求高速公路资本筹集、使用管理必须达到良性循环
　　交通建设是国家经济建设的组成部分，国民经济要实现可持续发展也要求交通建设的发展必须是可持续的，而高速公路又是交通基础设施的重要组成部分，高速公路实现了可持续发展，就为国民经济可持续发展目标的实现提供了条件。高速公路与国民经济的这种局部与整体的依存关系，既反映为高速公路发展必须服从和服务于国民经济可持续发展，又反映为高速公路发展与国民经济发展是相互制约、相互促进和互为条件的，高速公路是经济发展的产物，反之高速公路的发展又会推动国民经济的迅速发展。
2、只有高速公路资本筹集、使用管理良性循环才能实现高速公路可持续发展
高速公路资本筹集、使用管理只有达到良性循环，项目资本耗费才能得以补偿，投资者资本的保值增值才有所保障，才有可能吸引更多的社会资本来投入，使高速公路实现可持续发展。如果高速公路资本营运循环周转不能够达到良性状态，项目资本不但不能补偿本身的耗费进而无法实现投资者资本回馈，而且也不可能积聚社会资本投入高速公路，高速公路建设就难以为继，由此也就无法实现高速公路的可持续发展。
　　二、西部地区高速公路发展及其资本筹集使用管理现状与问题
　　(一）高速公路在西部大开发中的地位作用
1、公路交通是西部地区的主要运输方式，搞好高速公路建设是加快西部重要交通基础设施发展的关键。
　　就西部地区而言，公路交通具有主导地位，但西部公路建设落后问题已被国务院领导归纳为“三低”，其中最主要的是公路等级低。因此，西部大开发面临的加快交通基础设施建设的重任，主要集中在提高公路等级方面，故而加快西部高速公路建设也就迫在眉睫。
2、西部地区拥有丰富的资源，发展高速公路可以加快资源开发。
　　西部地区有着丰富的资源，但长期以来，由于交通闭塞落后，资源优势无法形成经济优势，西部地区的经济发展落后的局面长期不能得到改变。高速公路的快捷、安全、经济、舒适和方便，可以彻底改善西部地区交通基础设施建设的落后面貌，为加快资源开发创造有利条件，使潜在的资源优势迅速转化为经济优势，促进西部地区的资源尽快得到合理的开发利用，从而使西部地区的发展步伐有所加快。
　　3、发展高速公路可以克服西部地区海距遥远的地缘弱势，促进西部地区市场发育，形成地区经济之间的优势互补，带动整个国民经济平衡、稳定、健康发展。
　　西部地区由于地处内陆，地缘弱势导致的经济发展差距，已经越来越明显地影响到国家的社会经济持续发展，东部高速增长的经济需要以足够的资源和宽广的市场作强有力的支撑，西部经济的快速发展更需要充足的资金和先进的技术与管理来启动。东西部地区之间加强交流、交换、沟通和互补变得更为迫切，加快高速公路发展，彻底改变西部地区交通基础设施的落后面貌，由此更为紧迫。
　　（二）西部地区高速公路发展及资本筹集、使用管理现状
　　1、西部地区高速公路发展现状
　　截止2001年底，西部地区高速公路通车总里程为4517公里，占全国高速公路总量的23.22%；高速公路平均密度为0.657公里/千平方公里，绝大多数省区高速公路都处于起步阶段，在全国三大经济区划中处于非常落后的状态。
　 就西部地区未来高速公路发展而言，国家提出了西部大开发交通建设的近期目标即在2010年前必须贯通“五纵七横”交通干线总里程1.63万公里中的1.3万公里；同时还需要贯通西部地区八条省际交通干线。西部地区高速公路发展目标十分明确，但任务却十分繁重，发展道路艰难漫长，其未来的建设任务非常艰难。
　　2、西部地区高速公路管理模式现状
目前西部地区高速公路主要存在两种管理模式，一是国家作为直接投资主体形式及其高速公路项目建设指挥部和高速公路管理局的管理模式。该模式下，省级交通主管部门往往是直接领导者和组织参与者。国家是作为直接投资主体形式参与高速公路建设，高速公路项目建设指挥部是政府的派出机构，建设项目资本由交通厅统一筹措，资金缺口由交通厅统一向银行贷款。
二是国家作为间接投资主体形式及高速公路公司化的管理模式。由于国家要求实行项目法人责任制、各种国际金融贷款的需要和招商引资的需要，各省纷纷组建了高速公路公司，按照《公司法》和现代企业制度的要求规范管理，一般设立一个母公司负责资产管理和业务指导，下辖具体的项目子公司负责具体高速公路的建设和管理，母子公司间以资产为纽带实施控制。
　　3、西部地区高速公路资本筹集现状
西部地区主要筹资渠道为商业银行贷款和中央、省级政府投资，融资渠道单一，同时权益资本比例偏低、债务资本偏高，债务资本总体规模偏大，资产负债率平均达70％左右，最高超过80％。
就债务资本筹集方式而言，西部地区主要存在两种操作方式：一是统借统还形式，二是高速公路具体项目负责债务形式，通过高速公路具体项目的收费权作质押向银行申请贷款。
就权益资本筹集方式而言，西部地区主要依靠中央、省级政府资金投入，区县级政府资金投入基本没有，民间资金介入较少且介入深度不足，主要采取转让高速公路收费经营权方式进入，
　　4、高速公路资本使用管理现状
　　就高速公路建设资本使用而言：西部地区普遍存在高速公路总投资超概现象，只有个别高速公路项目能将总投资控制在概算内，但这些项目在诸如建设管理费、征地拆迁费等单个费用项目上仍存在超概现象。
就高速公路经营资本使用管理而言：西部地区已建成通车的高速公路项目收费效益增长缓慢，基本不能实现经营期现金流的自行平衡，无法保证债务的及时足额偿还。
　　就西部地区高速公路项目资金管理而言，整体管理水平有待进一步提高。西部地区高速公路建设项目目前都建立了较为完善的制度。但仍存在不足，在资金管理上，缺乏内部资金调度机制，加上国家相关政策的限制，使高速公路项目资金调度和货币资金结存余额控制相对困难。在日常管理方面，也缺乏先进的财务管理手段和措施。
　　(三)东、西部地区高速公路发展、资本筹集、使用管理现状的比较
　　1、东部地区高速公路发展与资本筹集、使用管理的状况及特点
　　截止2001年底，东部地区高速公路总里程已达到10056公里，占全国高速公路总里程的51.69%。
在资本筹集方面，东部地区呈现筹资方式多样化与筹资渠道多种化态势，在权益资本的筹集上，已经由原来以政府拨款为主的单一渠道发展到政府、企业、外商一起上，多种经济成份混合组成的多渠道投资。在债务资本筹集方面，由于高速公路自身的融资能力强，银行贷款已由供方市场转向需方市场，因此尽管银行贷款在东部高速公路项目资本中占有重要比重，但已具备了从容选择低成本建设资金的条件，使用债务资本主要是为了充分利用财务杠杆的作用。
　　在建设资本使用管理方面，东部地区的财务管理水平较高，已从事后被动管理转化到事前主动管理和预期风险防范上。此外，在资金管理上，不但加强业主自身的资金使用管理，还将资金监管延伸到承包人，形成了全方位的项目资金管理系统。
在经营项目资本管理方面，东部地区经营阶段的高速公路经济效益在短期内就实现了快速增长，完全能实现项目现金流入量和流出量的自身平衡，还贷资金充足，并能实现赢利，对外投资，已进入可扩张阶段。
　　2、东西部地区高速公路发展与资本筹集、使用管理的差距。
比较东中部地区而言，西部地区高速公路发展差距可以归结为以下几方面：
一是高速公路建设发展上的差距。截止2001年，全国高速公路通车里程总计19453公里，其中西部为4517公里，只占不到1/4，而东部地区的高速公路总里程是西部的2倍多。
二是高速公路资本筹集方式上的差距。西部地区高速公路项目资本筹集渠道单一，权益资本方面主要依靠中央政府投资，地方政府投资少，甚至不能保证概算内的资金足额到位，其他权益资本的筹集方式极为有限，债务资本成为资本筹集的重要来源，但仍不能满足项目的总体需求。
三是高速公路经济效益上的差距。西部地区高速公路项目由于前述车辆通行费收费标准低、车流量基数小且增长缓慢、债务负担过重等原因，导致项目经济效益低下，加大了高速公路公司的财务风险，与东部地区形成鲜明的对比。
　　四是高速公路管理上的差距。西部高速公路目前的管理体制多数是依据“收费还贷”政策法规设计的，东部地区高速公路管理模式普遍以“收费经营”为政策法规依据，现代企业制度的雏形已在高速公路建设发展上形成，这种管理模式能最大限度地包容先进的管理理念、管理制度、管理方式等等，为高速公路的持续发展奠定了可靠的基础。
　　五是高速公路所处的发展阶段上的差距。目前西部地区的大多数省市高速公路发展尚处于初级阶段，而东部地区大多数省区高速公路发展已经脱离了初级阶段，从可贷款进入到可还款和可创利阶段，甚至已经进入到可扩张阶段。
　　3、东、西部地区高速公路发展、资本筹集、使用管理现状比较的分析评价
(1)东、西部地区高速公路发展、资本筹集、使用管理差距的形成原因：
国家宏观环境的影响。“七五”规划以来，国家制定了优先发展东部沿海地区的梯度经济政策，加大了政策投入和资金投入。在国家投资发生倾斜的同时，东部地区凭借优越的地理位置、雄厚的经济基础和国家给予的优惠政策，对外商投资也产生了极大的吸引力。在国家投资和外商投资两方面的强大动力推动下，东部经济发展速度不断加快，把西部地区远远的甩在了后面。另外西部地区经济发展缓慢，经济活力不足，经济基础薄弱。
(2)东、西部地区高速公路发展、资本筹集、使用管理现状的总体评价：
通过上述对比分析，西部地区高速公路资本筹集、使用管理水平主要存在以下问题：
　 从高速公路建设总体需求角度看，西部地区基础设施严重不足，项目欠帐多，建设任务重。
从高速公路管理模式角度看，现存的国家作为直接投资主体形式及其高速公路项目建设指挥部和高速公路管理局的管理模式和国家作为间接投资主体形式及高速公路公司化的管理模式中，西部地区绝大部分省区采取前一种模式，这种模式其优点在于能充分体现政府职能，在争取金融机构的贷款支持方面尤为有利；还可以免交营业税金，又可以由政府交通主管部门平衡收费还贷资金，为及时偿还贷款提供一定的资金保障，这对经济效益普遍低下的西部地区高速公路项目显得尤为重要，可以完全体现高速公路的基础性和公益性特征。但从长远来看，这种模式不利于市场环境的培育，不利于项目对外招商引资；不利于引入先进的管理经验和管理手段，也不利于高速公路形成自我积累、自我发展能力。而后一种即国家作为间接投资主体形式及高速公路公司化的管理模式在优缺点方面正好与前一种模式相反。
　　从高速公路资本筹集角度看，西部地区整体资金缺口严重，负债资金比例过高，一定程度上增加了西部地区高速公路的资本成本，也加大了西部地区高速公路项目经营期间的财务风险。
　　从高速公路资本使用管理角度看，高速公路建设阶段，建设项目总投资大，单位建设成本高；而在高速公路经营阶段，项目经营收入增长慢与成本负担，尤其是财务费用负担重这一矛盾体导致经营项目面临建设和还贷资金不足的双重压力。此外高速公路项目公司自身管理尚未与市场化、国际化接轨，管理水平有待于进一步提高。
　　三、西部地区高速公路资本筹集、使用管理及对可持续发展影响的思路
　　(一)西部地区高速公路资本筹集、使用管理在不利条件下实现可持续发展的可行性。
西部地区高速公路发展远远落后于东部，能否实现可持续发展，这是我们必须面临的现实。但应看到，西部高速公路发展也面临着大好的转机。
第一，自从国家提出西部大开发战略以来，明显加大了对西部地区的资金支持。同时，也配套出台了一系列的优惠政策和措施，这些相关政策和措施一方面吸引了外国投资进入西部地区，对加快西部地区经济发展起到了积极作用；另一方面西部经济的发展必然带动交通量的增长，提高高速公路经营的效益，为西部地区高速公路实现良性循环提供了契机。
第二，西部地区尽管远离海岸线，但幅员辽阔，拥有全国最长的陆地国境线，是名副其实的交通要塞，具有独特的区位优势。同时，西部地区也拥有极为丰富的自然资源、旅游资源和发展潜力。
鉴于上述优势，西部地区高速公路建成后，将形成连接省会城市的纽带，带动周边地区的经济发展，形成高速公路经济带或经济走廊，并通过通县公路辐射到更广泛的地区，进而形成经济快速发展的片区。同时，高速公路沿线地区经济的蓬勃发展，必然使车辆拥有量的增加，也会促进地区间物资、劳务的流动，又反过来促进高速公路车辆通行量的增长和通行费的增加，二者相互依存，相互促进，为西部地区高速公路扭转劣势提供了基础。
　　(二)高速公路投资主体形式的变化必将影响资本筹集、使用管理的模式
　　1、国家各级政府始终是高速公路的投资主体和管理主体
　　高速公路既然是社会公共产品，因此国家是高速公路基础设施最终所有者，政府就是高速公路的必然出资者。
国家既然是高速公路的最终所有者和投资主体，政府就必然是法定的管理主体。不管筹集使用管理资本的方式怎么多样化、无论以事业形式还是以企业形式出现，交通主管部门依法对公路行使管理权，始终不会改变。
因此，纵使国家投资主体形式在不断变化，国家各级政府作为高速公路的投资主体的实质始终没有改变，交通主管部门作为高速公路的投资主体代表和管理主体的地位始终没有改变。只有在这一根本前提之下，国家才能首先从战略规划上作出部署，在全国范围实施不同地区、不同时期的高速公路建设规划。在我国东、中部地区，高速公路等交通基础设施已经得到先行开发，现阶段的西部大开发中的高速公路也正在快速发展，最终实现国家的整体战略规划。
　　2、高速公路投资主体形式变化是为了更好地筹集、使用管理资本
　　（1）国家投资主体的形式变化及其管理模式
为适应社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，实现高速公路建设、还贷、创利、扩张一体化发展，高速公路也在积极实践探索国家投资主体形式和最适宜的管理模式，主要存在两大类国家投资主体形式及其相应管理模式：
一是国家作为直接投资主体形式及其高速公路项目建设指挥部和高速公路管理局的管理模式。
二是国家作为间接投资主体形式及其高速公路公司化的管理模式。
(2)各种国家投资主体形式决定资本筹集、使用管理的不同模式
就长远来看，国家通过高速公路公司投资并进行管理是经济发展的必然选择。国家投资主体形式的选择必然要与经济发展需求相适应，也就是意味着要适应资本筹集、使用、管理的要求，同时兼顾其他诸如税收等因数的影响，不能超前或滞后。反过来，国家投资主体形式的选择对资本筹集、使用、管理模式又有着决定性的影响作用，因为，国家投资主体形式的选择势必影响高速公路管理体制，当然要决定其资本筹集、使用、管理的模式。
　　 (三)探索西部高速公路资本筹集、使用、管理的有效模式
1、不同管理模式的变化决定了资本筹集、使用管理模式的变化
由于国家投资主体形式的变化，势必产生不同的高速公路总体管理模式。与高速公路管理模式相适应，也存在多种资本筹集、使用管理的运作模式，主要有：
(1)由省级交通主管部门总体负责的管理模式
该模式下，省级交通主管部门负责高速公路建设资金的筹集，贷款实行省级交通主管部门统贷统还；并把筹集到资金根据项目需求，逐次逐笔拨付到高速公路建设单位；进入经营阶段的高速公路项目资金实行事业单位收支两条线管理，通行费收入统一上缴到省级交通主管部门的财政专户，支出由省级交通主管部门根据年度预算支出计划予以拨付，节余资金作为偿债基金管理。
(2)由省级交通主管部门统一管理，高速公路公司具体负责的管理模式。
该模式下，省级交通主管部门负责国家投资的拨付和管理，并对其他筹资方式进行行业指导，具体的资金筹集由高速公路公司负责，贷款由高速公路公司承担还本付息责任。在高速公路建设资金来源上严格按项目资金来源计划管理。进入经营阶段的高速公路项目资金管理又分为两种方式，一是集团公司内部收支两条线管理，通行费收入统一进入总公司指定的银行帐户，由总公司直接控制，子分公司的开支由总公司统一下拨；二是资金管理及贷款责任全部归集到各具体的高速公路公司，出现资金盈亏也由子分公司自行解决。
(3)上述两种方式的混合管理过渡模式
一方面，交通主管部门制定实施高速公路建设总体规划和计划，负责筹集中央和地方资本金，统一进行国内负债借入的协调与计划，进行高速公路建设立项、可行性研究、初步设计概算上报和国际金融贷款的前期工作。另一方面，按照现代企业制度实施企业化管理，构建了大型高速公路企业集团，该集团公司仍然隶属于交通主管部门管理，并对项目资本筹集采取集中管理方式，贷款由高速公路项目公司具体承担还本付息责任。目前这一管理模式正处在进一步健全完善各项资本与预算管理的阶段，是从市场经济走进计划经济的过渡模式，较东、中部高速公路资本管理仍然有一定差距。
从高速公路管理实践来看，我们认为采取何种资本筹集使用管理模式应与当地的经济发展水平和实际情况相适应，形成形式多样、分阶段、分步骤的资本筹集使用管理模式。
2、选择有效的高速公路管理模式
就西部地区而言，由于经济发展水平低，高速公路建设欠帐重，远远没有达到资本筹集、使用、管理的良性循环之最佳状态，因此，建议选择以下管理模式和资本筹集、使用、管理运作模式：
(1)在高速公路建设发展时期、收费经营达到良性循环前，建议可选择以下两种高速公路管理模式：
①采取省级交通主管部门领导下的高速公路管理局和高速公路项目公司平行的管理模式。高速公路管理局负责交通行政管理，实施省级行政区域的高速公路发展规划和投资计划，实施高速公路的各项管理。高速公路公司具体负责建设、收费、还贷、经营。
　　与之相适应，在资本筹集使用管理上，采取省级交通主管部门负责筹集国家资本金，高速公路总公司负责筹集贷款资金，贷款统贷统还的管理模式，有利于统筹资金使用。进入经营阶段的经营性高速公路公司和非经营性高速公路公司均实行内部收支两条线管理，以提高资金使用效率和效果。在条件许可的情况下，通过上市融资，吸引社会资本的进入，缓解高速公路资金紧缺的难题。
②设立省级交通主管部门领导下的高速公路集团化公司。在这种模式下，可以不设立高速公路管理局，但在行政管理上，仍然坚持既要根据国家所有者权益和政府交通主管部门的权威性规划与决策，实施一个省级行政区域的高速公路发展规划和投资计划，又要实施内部企业化管理和投资主体形式多元化，最大限度地积聚资本金。通过对高速公路进行集中的行政管理，最大限度地实现高速公路国有资本金的保值增值，以进一步实现高速公路资本金的筹集、使用、管理的良性循环与周转。
(2)在高速公路建设经营达到良性循环后，随着国家政策法规的健全，市场经济体系的全面建立，最终应走向市场化的现代企业制度。届时，高速公路是否会全部实行集团公司化管理暂且不论，但高速公路服从与交通主管部门的行政管理和行业管理，是不应当改变的。
　　2、选择有效的资本筹集模式
(1)资本筹集的目标
　　目标之一：以最低的成本及时筹集到充足的资本，满足高速公路资金需求， 以实现高速公路可持续发展。
目标之二：保持良好的资本结构，在建设资金缺口较大的情况下，既要满足投资资金需求、又要保持合理的资产负债率，既要充分利用财务杠杆作用，又要最大限度地避免财务风险。
(2)资本筹集的原则
　　筹资成本最小化原则，筹资方式多样化原则，筹资结构合理化原则。贯彻这些原则，应以成本——效益分析为先行，运用多种多样的筹资方式，实现合理的资本结构下最大的资本积聚，以满足高速公路发展的投资需求。
(3)资本筹集的方式
　　 就现阶段高速公路建设资金筹集而言，主要有两大类筹资方式，二是债务性资本筹资方式。
为了贯彻以最小的成本代价去获得最大的资本筹集的目标与原则，应当合理选择筹资方式，降低资金成本和财务风险，最终达到满足高速公路发展需要的目的。必须在确定筹资数量、筹资时间和资金来源基础上，从现实出发，根据不同地区所处经济发展水平和高速公路资本现状，研究各种筹资方式的资金成本，采取组合融资方式，通过适宜的资本结构组合，在不加大经营风险的前提下尽可能降低高速公路建设资金成本。
就西部地区而言，经济基础差使地方财政基本处于吃饭财政的境地，很难加大财政投入力度，甚至不能保证在建项目计划内地方财政资金的足额到位；已建成通车的高速公路贷款还本付息负担重，自身实现良性循环还有待时日，需要外来资金弥补缺口；此外拟建的高速公路项目更是社会效益高于经济收益，项目自身报酬率及其低下，这种严峻的财务状况使西部地区高速公路要实现可持续发展，必须转变不良筹资结构，优化资本结构，降低财务风险。
这种状况在西部地区是普遍存在，因此，改良资本结构成为西部地区高速公路资金筹集的当务之急。
西部地区面临还贷压力、建设投资压力的双重考验，在如此困境下，建议西部地区对于项目内含报酬率低于10%的项目不宜增加债务性资本，必须尽可能地增加权益性资本的投入。要改变目前西部地区不良的资本结构，除了发掘高速公路项目自身的资金潜力，通过组建区域性高速公路集团公司进行资本运营的统一管理外，更重要的是政府宏观经济政策对高速公路可持续发展的有力支撑。
　　　　2、选择有效的资本使用管理模式
　　(1)资本使用管理目标
目标之一：在建设过程中按照国家基建投资计划要用好资本资金，控制工程成本，提高资本使用效率，以有限的资本资源去创造最优的高速公路基础设施。
　　目标之二：提高资本管理水平，健全资本管理内控制度，努力保持良好的资本结构。
　　目标之三：经营期努力降低负债水平，提高高速公路的社会效益和经济效益，提高资本积累积聚水平，使高速公路成为真正的优质资产。
(2)资本使用管理原则
建设工程成本支出效益性原则，资本使用效率最大化原则、资本全面预算管理原则。要在工程组织管理中以最小的成本去求得最大的效益，在工程资金管理中节约开支降低费用，在高速公路建设中以一定的资本投入完成既定的工程项目。在理财管理中建立健全符合高速公路企业实际的资本管理内控制度，进行规范化的资本管理，要在这些资本管理中突出全面预算管理，最终要在高速公路运营中追求最优的资产收益率和可持续增长率，并逐步走向资本扩张。
(3)资本使用管理方式
①就高速公路建设资金使用管理而言，一是可控成本，二是可以通过国家政策予以降低的成本，三是具有一定弹性程度的成本。
对可控成本而言，高速公路建设单位只有通过强化日常费用的预算管理，节约开支，减低费用，来降低建设管理支出水平。
对可以通过国家政策予以降低的成本，建议国家能出台相关优惠政策给予实质性的有力控制，避免高速公路成为任人宰割的唐僧肉。
对具有一定弹性程度的成本诸如绿化工程等，应进行严肃的可行性研究分析，认真论证是否有必要一哄而上全线采取高成本的、在植被不能进行有效附着的路段进行绿化，美其名曰加强环保，或者为提高观赏性而实行全线加固防护设施。
②就高速公路建成后营运资本的管理使用而言，高速公路项目进入经营期后，主要的成本支出就是日常营运成本、养护成本、管理费用和财务费用等。因此，只能通过有效控制营运、管理成本，通过预算管理量入为出，尽量节约资金用于贷款的本息偿付。即使在车流量增加、通行费收入增长后，负债偿还能力增加了，仍然需要完善健全的资本运营管理， 才有可能促进高速公路的可持续发展。
③就高速公路公司资本使用管理手段而言，目前最现实、最有效的措施就是建立全面预算及控制体系。
就资本预算管理体系而言，主要应由以下环节构成：
资本分配权的划分。主要有集权和分权两种分配方式。
资本支出预算编制。项目决策后，资本预算的主要问题是编制真正具有控制性的支出预算。对于高速公路建设资本预算编制，在分析各项目所需的各项资源耗费后，应按费用项目将土建、安装等分别列示，并要求列示所有项目的明细和时间进度要求，才能保证对施工过程的资本支出额和时间上的监控。同时，资本预算编制必须与年度现金流量预算联系。因此，现金流量预算必须在资本预算的基础上，分析现金滞后支付的程度和时间，在此基础上编制现金流量预算。
筹资预算。资本支出年度预算完成后，必须进行筹资安排，主要解决资本筹集方式、资本需要总量及时间安排。筹资预算在高速公路建设期主要针对扣除内源性资金后，需要对外筹资总量的额度，以及具体筹措方案的选择。
资本预算的执行与调控。资本支出预算必须成为监控项目进度的依据，才能实现预算的控制功能。当然，由于外部条件的变化，可能引起工程价格的变化，这时必须考虑对某些预算项目进行必要的调整，不过这些调整，都必须置于一定的程序并行使有效的决策。
资本预算支出反馈和事中评价。一项成功的投资需要对项目进行持续地监控和审查，这对于建设工期持续达数年的高速公路项目尤其必要，反馈系统有助于项目控制，最终确保实际支出总额在符合工程设计要求的前提下不超过原概算控制线。
资本支出预算的项目审计。资本预算管理效果的好坏需要通过事中监控和事后项目审计来评价，事前经济效益审计、事中各类建设合同审计、事后决算前项目工程审计，全过程保证建设项目的合法性、合理性。
资本筹集、使用和管理的有效模式，是一个统一的有机系统。在国家投资主体实质始终不变和一定的高速公路管理体制下，根据一个地区、一个项目的实际情况，选择有效的资本筹集、使用和管理模式，对于高速公路的可持续发展，毫无疑义，其意义是至关重要的。
　　(四)有效的资本筹集、使用管理模式的实现依赖于建立长远的财务战略
1、企业财务战略管理基本概念
　　有效的资本筹集使用管理模式的实现需要科学合理的财务战略做支撑，而资本筹集使用管理模式的实现又反作用于财务战略，使财务战略适时调整，更适应高速公路可持续发展战略。在高速公路资本筹集、使用和管理的全过程中，建立合理的财务战略，根据高速公路项目处于不同的阶段，正确划分为打好基础设施建设时期和多元化可持续发展时期，并根据各个阶段和时期的路网发展总目标、经营发展总目标，确定符合实际需要的财务战略目标和策略方式。
2、在不同发展阶段下，应实施不同的财务战略
　　高速公路资本筹集使用管理的财务战略是一个宏观和微观结合的管理过程。从一个高速公路建设投资单位、项目管理单位的角度来看，这个管理过程大致包括了确定战略目标、选择战略类型、贯彻实施策略、制定运作措施、检验修正目标等主要环节。从宏观的角度看，也大致有这些环节。在这里，结合资本筹集、使用和管理，着重对高速公路不同时期的财务战略作一概述。财务战略包括投资战略和融资战略，都是与高速公路资本筹集使用管理息息相关的。
(1)建设时期的财务战略
适宜选择一体化集权型投资战略，对投资决策实施统一管理。集权型投资战略有利于在高速公路建设阶段的投资实施和尽快形成投资规模。
适宜选择增长型融资战略，为满足高速公路投资资金需求，从权益资本和债务资本两方面扩展融资渠道，拓宽融资领域，尽快筹集大量资金，以适应建设资金需求。
适宜选择机制约束型成本战略，强化对资金的使用管理。在这一时期，要确定以资产负债率、概算节约率为主的财务控制指标。随着建设投资增加，控制资产负债率在临界目标内，可稳步上升，但不宜波动太陡，以保持适度的举借新债空间和挤压成本空间。
⑵收费经营期间的财务战略
适宜选择适度分权型投资战略。首要问题是要逐渐优化其资本结构，减轻沉重的债务本息负担，适度分权型投资战略有利于在高速公路收费经营阶段逐步开展多元化投资经营，以利于用其综合经济效益来减轻债务负担。
适宜选择稳健型融资战略，进一步巩固和提升企业的融资能力，既要为进一步降低负债比率努力，又要为下一步企业资本扩张打好基础。
适宜选择制度约束型成本战略，推行全面预算管理制度和内控制度，以控制各项经营业务成本。进一步健全资本管理制度，促进全面提升经济效益。
　　⑶、投资扩张时期的财务战略
　　适宜选择分权型投资战略，进一步放松投资决策管理权，以利于开拓新的投资领域和投资方式，以适应企业急速资本扩张需要。
　　适宜选择较为激进的融资战略，以适应企业扩张的投资需求。
　　适宜选择混合约束型成本战略，有效控制投资成本和经营成本。
　　四、营造宽松的高速公路资本筹集、使用管理和可持续发展环境的宏观经济政策
　　(一)西部地区高速公路资本筹集、使用管理与可持续发展，应以政府宏观经济政策为坚实基础
1、高速公路的本质属性要求政府这一天然出资人从政策上引导资本金投向，保护现有的资本金投资
　　高速公路社会社会公益性特征，使国家成为高速公路天然的投资主体， 而政府作为国家所有者的代表，是高速公路的天然出资人，在资本资源极其有限的情况下，一方面需要加大对西部高速公路的直接权益资本的投入，并有义务保护自己的投资不受侵害，另一方面更需要间接地从政策上引导权益资本的投向，在国家财力有限的情况下，引导、促进社会资本的大量投入。
　　2、西部地区自然条件恶劣、经济基础薄弱，更需要有力度的政府宏观经济政策支持，才能使国家西部大开发战略逐步得以实施
　　西部地区这种恶劣的自然条件和薄弱的经济基础，根本无法与东部地区抗衡，在硬环境上，西部地区不具备与东部地区竞争的条件。因此要实施国家西部大开发的战略，实现西部地区的全面发展和经济腾飞，必须从软环境方面着手，给予比东部地区更优惠的在政府宏观经济政策方面，才能吸引多渠道的资本投入到西部地区。
　　(二)政府对高速公路发展的政策导向的影响
　　1、政府以宏观经济政策引导资源配置的必要性
　　高速公路是资本密集型产业，而西部地区高速公路资本却相对紧缺，这一矛盾冲突需要政府通过一系列的政策措施加以引导、促进和保护各种资本投入高速公路。
政府需要进一步分析研究西部地区实际情况，研究制定有利于高速公路建设、经营期的资本筹集、使用、管理等方面的政策，引导民间的、外商的资本金对高速公路的投向，促进民营资本流向高速公路建设领域，保护现有已经投入的国有资本金，从宏观经济政策上积极对高速公路的资本投资进行引导和激励，进一步推进对西部地区高速公路的多元化投资融资发展，从而推进高速公路可持续发展。
2、政府各项适当而有效的宏观经济政策对高速公路资本筹集、使用管理和可持续发展环境的积极影响
(1)积极的财政政策的有利影响
　　自从国家实施积极财政政策以来，明显加大了对基础设施的投资力度。
　　近几年国家投入到西部公路的国债资金累计超过100亿元，并且多数西部省市实行了按照施工营业税额专项安排为高速公路施工营业税收转移性支付的优惠政策，一方面在一定程度上缓解了西部地区公路建设资金极度紧张的局面，另一方面也降低了建设资金的综合资金成本，这无疑对高速公路建设资金起到雪中送炭的作用，高速公路建设从中直接获取了可观的利益，实现了跨越式发展，。
　　(2)积极的税收政策的有利影响
　　2000年国务院颁布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，对西部地区实施了诸多税收优惠政策，对高速公路的资本筹集、使用管理是积极有利的。这些税收优惠政策，对高速公路建设、经营的资本投资导向很有推动力，尤其对获得收费经营权转让资本金，是起了实际作用的。
　　按现行税法规定，高速公路行业涉税项目超过100种，可以使高速公路工程造价增加10%－20%，使高速公路经营项目税负接近收入的一半，如果能实行零税率，对高速公路建设和高速公路经营都起到至关重要的积极影响。
　　(3)稳健的金融政策的有利影响
　　国家银行贷款利率近几年持续降息，降息这一措施就可以使1亿元的长期高速公路项目贷款节约一半多的利息支出，从而降低了高速公路工程建设成本，也为未来较低的营运成本奠定了基础。
由于高速公路普遍存在经营初期经济效益较差，但整体呈跳跃发展态势。在开通前几年，车流量和通行费收入呈现基数低但增长迅速的状况，鉴于此，如果能高速公路项目贷款的宽限期和贷款年限，对高速公路良性循环将起到巨大的推动作用。
　　(4)灵活多样的投融资扶持政策的有利影响
　　在投融资、股权转让政策方面给予大力扶持，才可能从软环境上提高其竞争能力，与其他行业抗衡。
　　政府通过适当提高收费标准的政策，将由此增加的收入全部转作偿债基金，用于高速公路贷款的偿还，以路养路，能对缓解高速公路财务压力起到积极作用。
　　另外，政府可以通过把高速公路沿线的土地批租给高速公路公司，由高速公路公司进行土地的资本运作，将由此筹集到的资金用于高速公路建设。
3、政府目前部分经济政策对高速公路资本筹集、使用管理和可持续发展环境的不利影响。
从西部地区的情况看，一方面，政府机构在高速公路资本管理上，对高速公路发展仍然缺乏保护、引导和促进国有资本金的各项经济政策；另一方面，西部地区长期受计划经济的影响，使政府机关官僚作风未得到很好的改正，部门间缺乏完全的配合和充分的交流，这势必导致对国有资本金保护不力、甚至侵害国有资本金，导致社会资本资源的浪费，影响高速公路的投资效益，从而降低西部地区高速公路的发展速度。具体有以下表现：
(1)对盘活高速公路建设资本金，没有恰当的税收政策。
由于高速公路建设缺乏资本金，不少地区的交通部门积极盘活现有资产存量，转让收费经营权等，但根据税法规定，上述转让行为要缴纳相当数量的印花税、营业税，而与此同时，这部分资金作为工程资本金投入建设后，还要向施工企业征收建筑安装营业税、印花税等，税款的缴纳明显减少了可用于投资高速公路建设的资本金额度。在这种状况下，一方面，政府从成功的招商引资中获得资本金，投入到高速公路建设，一定程度上缓解了高速公路资本金严重不足的困难；另一方面，政府又以税收方式抽回部分资本金，这等于政府自我冲减了对高速公路投入的资本金。
(2)高速公路的收费还贷未得到适当的税收保护
高速公路建设结束后，必将进入收费还贷阶段。从西部大多数地区来看，进入了建设和收费并行阶段，筹资和还贷压力巨大。
西部地区高速公路缺乏政府的税收保护政策，尽管西部地区政府出台的一些关于高速公路的优惠政策，但缺乏具有可操作性的具体办法。同时，在实际执行过程中，因中央和地方权限的重叠，使一些地方政府承诺的优惠政策无法落实，一方面严重削弱了外来投资者的信心和对政府的信任程度，另一方面也使西部地区高速公路资本筹集、使用管理难度加大，导致投资硬环境较东部地区恶劣，投资软环境方面也无优势可言。
　　（三）、政府应采取切实可行的政策措施促进高速公路可持续发展
　　1、资本投入政策
作为西部地区政府和交通主管部门，要根据《公路法》允许政府交通主管部门利用贷款建设收费公路的规定和允许国内外经济组织受让收费权和依法投资的规定，进一步用好、用足国家西部大开发的各项经济政策。
①允许政府交通部门组织贷款或者发行债券，把政府的组织优势转化为信用优势，实行贷款的统贷统还，以国内银行银团贷款、发债方式，筹集、使用、管理巨额债务资本金。同时，允许政府交通部门为高速公路建设运用投资基金形式筹集资本，加强内部资金结算管理，灵活调剂调度资金，降低综合资金成本。
②积极落实中央财政对西部地区资本金投入的倾斜政策，加大中央财政对西部高速公路项目的资金投入。
③积极推进高速公路收费权转让、合作经营和BOT等融资方式，吸引外商资本、民营资本投向高速公路建设，盘活存量资金，筹集到的资金既可用于改良资本结构，又可用于弥补建设项目的资本金。
2、财政政策
交通基础设施具有社会公益性、国有经济性、资本密集性、周转长期性等性质，要求政府责无旁贷要主动进行规划、计划和投资兴建，资金筹集的主体往往是政府及其主管部门，但由于政府的财政，尤其是西部地区财政多数是“吃饭”财政，资本金缺口的矛盾尤为突出。要解决这一矛盾，应当从积极的财政政策上考虑出路。
(1)加快高速公路基础设施建设投资的力度，增加国家财政直接投资力度
　　建议国家在车购税中按一定比例设立西部公路建设专项补助资金，加大对西部地区的资金倾斜，在即将开征的燃油税中按比例列支西部公路建设专项资金，这对缓解西部地区高速公路资金紧张状况，毫无疑义是很有利的。另一方面，加大中央性财政国债资金的投入。
　　从地方政府财政来源看，一方面要确保费改税后交通发展资金基本来源不受影响，二要按照责权一致的原则，在资金拨付上省财政厅按预算项目和工程进度拨付到省交通厅。另一方面，要扩大高速公路建设的资金来源，利用高速公路建设、经营产生的税收增量再投入高速公路建设。最后，还应结合长期税收优惠政策，将高速公路建设、经营缴纳的税款收入专项安排财政转移性支付，确保高速公路资金不向外流失。
　　(2)充分调动各级地方政府参与的积极性，从财政政策投入上加大力度
　　充分调动各级区县政府参与高速公路建设的积极性，在高速公路建设项目的征地拆迁实行公路沿线县（市）、区人民政府统征包干和总负责制，在征地拆迁补偿标准上给予一系列优惠。对建成的内含报酬率低于银行贷款利率的高速公路项目贷款，差额部分实行地方财政贴息，减轻高速公路项目偿还负债的财务压力。
　　3、税收政策
　　为了解决高速公路资本资源有限的关键问题，国家完全能够充分运用税收的经济杠杆手段，即通过对高速公路所承担税负大小进行调控，针对高速公路基础设施建设的国家资本金不足问题。
　　(1)由高速公路项目公司集中代扣代缴建筑安装营业税及附加，并由省地方税务局统一征管，所缴纳的税款全额安排财政转移性支付，用于弥补高速公路新建项目资本金不足。
　　(2)在高速公路项目偿还完贷款前，减免高速公路经营公司的通行费收入营业税金及附加。
　　(3)吸引其他投资组建的高速公路项目公司开始获利年度起，前5年免征企业所得税，第6年及其以后，按15%征收企业所得税。
　　(4)在条件许可下，实行西部地区高速公路公司建设与运营的零税率政策。
4、金融政策
在高速公路建设阶段，举借大量的银行贷款，应当给予高速公路项目贷款下浮利率、延长宽限期，延长贷款年限。建议一方面银行降低对高速公路的贷款利率，将还款宽限期延长至10－15年为宜。
在高速公路运营阶段，允许进行债务优化重组。对负债率较低、收费效益好的的项目，实行并购贷款，盘活资本存量。对借款期限较短的项目实施债务重组，降低利率，延长期限，直至取消利息，到适当时期由债务转化为资本金。
　　　5、可持续发展的扶持政策
　　　从资金投入、财政、税收、金融等方面，国家如果能够给予高速公路更有利的宏观经济政策，西部地区的高速公路资本筹集、使用和管理的困难问题，必将大大得以缓解。对西部地区方兴未艾的高速公路的大发展，这些宏观经济政策肯定是推波助澜的。
(1)地方政府给予高速公路项目业主沿线整体土地批租政策
(2)为吸引更多其他资本的投资，地方政府应控制审批竞争性公路项目，并对投资项目的交通量预测作出保障
(3)给予条件成熟的高速公路公司股权转让的特许经营政策
(4)开征高速公路土地增值费，建立高速公路偿债基金
　　五、结论部分
西部地区高速公路可持续发展问题是关系几代人的宏伟课题，需要在长期的实践中不断探索，有计划、有步骤地研讨和实施。高速公路的可持续发展、西部地区的可持续发展、整个中国的可持续发展是相互联系、相互影响、相互促进的。可持续发展客观上要求高速公路的资本营运必须坚持以资本保值和增值为目的，达到资本筹集、使用和管理的最佳营运状态。西部地区高速公路投资任务重，但投资融资管理体制还急需健全。资本结构不合理，存在严重的负债风险隐患，其资本筹集、使用管理还缺乏有效的运作方式，其资本运营还处于非良性循环状态。面对西部地区高速公路资本筹集、使用管理的现状，如果不解决好资本金问题，即使西部地区按规划完成了高速公路的建设任务，在建成后也将面临高速公路财务状况恶化，巨大的债务无法偿还，产生大量银行贷款呆坏帐，无法自身实现良性循环。进一步说，如果不能逐步进入良性循环，就会成为制约西部地区高速公路可持续发展的瓶颈，势必最终也对国家整体经济可持续发展产生直接的消极影响。
西部地区高速公路资本筹集、使用管理，首先要明确国家各级政府始终是高速公路的投资主体和管理主体，在此根本前提之下，探索、寻求西部高速公路资本筹集、使用管理的有效运作模式。而最有效的资本筹集、使用管理的运作模式，要从高速公路发展实践中产生。但有一点不会改变，就是省级交通主管部门领导管理下的高速公路管理机构和高速公路公司，无论是事业性质还是企业性质，均属于非赢利性机构，始终是政府高速公路规划和投资计划的施行者，首要目标是完成具有社会公益性质的高速公路设施，追求实现社会公众利益最大化。只有在省级交通主管部门领导下，高速公路管理机构和高速公路公司，才能充分贯彻落实现有《公路法》的规定，实现政府交通主管部门利用贷款建设收费公路的规划，实现国内外经济组织受让高速公路收费权和依法投资的投融资任务，去最大限度地筹集资本、使用资本和管理资本，完成推动高速公路可持续发展的历史使命。
西部地区高速公路能否得到可持续发展，对西部大开发、对西部生产力水平的持续提高，至关重要。为此，作为上层建筑的各级政府及其各个相关管理部门，应当实施促进、引导和保护西部高速公路可持续发展的各项经济政策。给予高速公路更为有利的宏观经济政策，在国家及其政府的资本投资的主导推动下，发动全社会公众的共同参与，发动各地区、各部门协调努力，积聚全社会资本包括国有资本、民营资本和外商资本，投入建设高速公路基础设施，推进西部地区高速公路的可持续发展，从而为我国经济稳定而快速的可持续发展作出历史性贡献。□