课题组织单位：中国交通会计学会
　　课题承担单位：陕西交通会计学会
　　课题组成员：杨永华 周国光 冯利荣 李发文 李颜娟

　　[摘 要] 县乡公路是我国公路网的重要组成部分。公路建设、特别是县乡公路建设与养护资金短缺一直困扰着我国农村经济的快速发展；有效解决县乡公路建设与养护资金筹集问题已经成为我国经济建设和社会稳定的当务之急。与一般干线公路融资方式不同，县乡公路主要由技术等级在二级或者二级以下的公路构成；按照国家现行政策，不能实施车辆通行费制度，也必然会影响和制约银行贷款、债券融资、公司融资、BOT融资等行之有效的融资方式在县乡公路融资上采用。县乡公路融资需要有新思路。本文在分析县乡公路融资特殊性的基础上，提出了县乡公路融资的一些初步思路，以及发展县乡公路建设事业的一些政策性建议。
　　[关键词] 县乡公路 资金筹集 农村税费改革 民工建勤
　　
　　一、县乡公路建设资金筹集问题概述
　　（一）研究背景
　　县乡公路是我国公路网的重要组成部分，作为连接城乡的桥梁和纽带，它对于促进城乡经济的发展具有极其重要的意义。他是全国公路网的基础，是农业、农村和农民生产、生活的重要基础性设施之一。加快农村公路建设，对保证全国公路网建设的协调发展，加快中西部地区开发，促进社会经济，特别是农村经济发展；以及加强民族团结，维护社会稳定、巩固国防都具有十分重要的意义。加快农村公路建设，为农业经济的腾飞创造有利的条件，让农民兄弟早日脱贫致富、奔小康，不仅是一个经济问题，从某种意义上讲，他也是一个政治问题。县乡公路发展现状关系着农村乃至整个社会的稳定和繁荣。
　　江泽民同志在中共十六大会议上提出了全面建设小康社会的奋斗目标，要求“城镇人口比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。 “开拓农村市场，搞活农产品流通，健全农产品市场体系”“继续推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益”。作为国民经济发展的先行官，交通部们承担着我国全面迈向小康社会的重要职责。如何为实现党的十六大提出的“全面建设小康社会”奋斗目标作贡献?我们认为目前的重中之重是加快我国农村公路建设，帮助广大农村早日实现全面小康。在2003年召开的全国交通厅局长会议上，交通部部长张春贤也明确提出：“修好农村路，服务城镇化，是农民兄弟走上油路和水泥路，……我们多修建和改造一批农村公路，就是对农民兄弟的一种实际回报。”由于县乡公路的技术等级一般在二级或二级以下，很难实行车辆通行费制度，也无法充分利用民间资金来满足公路建设对资金的要求。传统的民工建勤制度也正在受到农村税费改革的冲击，这意味着县乡公路建设融资需开创新的思路。目前县乡公路建设和发展需要解决的重点问题是如何有效的筹措建设和养护资金。相信这一问题的有效解决对帮助广大农村早日实现小康社会的目标具有重要的作用，这同时也是全面贯彻“三个代表”的具体体现。
　　（二）目前县乡公路建设和养护资金主要来源—民工建勤
　　建国以来弥补我国县乡公路建设和养护资金不足的一个重要途径是进行“民工建勤，民办公助”，它同时也是加快农村道路发展的有效措施。民工建勤制度是指组织民工进行公路养护和修建地方道路的建设勤务制度。我国最早提出民工建勤制度是在1951年5月31日，原政务院颁布《关于民工整修公路的暂行规定》中指出：为了完成1951年的筑路计划，整修、维持原有公路，促进城乡交流，并照顾目前国家的财政困难，在不误农时的情况下，适当的组织个别地方民工整修公路。
　　民工建勤制度贯彻依靠地方、依靠群众、节约民力、节约建设资金、管好、养好、修建好地方道路的方针。它的推行为促进我国县乡公路建设及全国道路网的形成做出了重要贡献。但是农村费改税由酝酿转向逐步实施，这将对我国目前的县乡公路资金的筹集方式产生重大影响。
　　（三）农村费改税对县乡公路建设和养护资金筹集的冲击
　　目前由于存在“费大于税”的奇怪现象，使百姓不堪重负，怨声载道，必须进行“费改税”的改革。从1998年开始，党中央和国务院就决定进行税费改革，并将交通与车辆税费改革和农村税费改革作为“费改税”的突破口，并首先在安徽等几个省市进行试点改革。农村费改税是继土地改革、家庭联产承包责任制之后围绕土地开展的又一项重大改革，它将取消乡统筹、取消劳动积累工和劳动义务工。这项改革使以“民工建勤”为主要筹资方式的县乡公路建设资金来源受到了巨大的冲击。农村税费改革后，对农村公益事业，尤其是县乡道路产生了一定的影响。打破了现有的县乡公路建设和养护资金的筹资、投资模式，在减轻农民负担的同时，县乡可用财力相应减少，而各种支出有增无减，收支缺口进一步拉大。因此，县乡公路建设资金若不进一步拓宽筹资渠道，不仅会使县乡公路建设速度放慢，已建成的县乡道路的正常养护资金亦无来源，这无疑使原就薄弱的县乡公路建设和养护更加雪上加霜。据统计，乡镇的平均债务达到400万元，村级债务20万元左右。以前举债建设公路留下的巨额债务失去了还款保证，甚至危机银行信贷安全。村级债务不是农村税费改革带来的，但是农村税费改革的推行给县乡公路建设债务带来沉重的包袱负担。
　　农村税费改革之后，将采取“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”的方案。民工建勤、民办公助作为县乡公路资金筹集的重要内容将被逐渐取消，兴办集体生产和公共事业所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每个人每年筹资最多不得超过15元。同时税费改革后，取消立税、规范收费，地方出台的优惠政策将大部分被取消，加之县乡公路建设养护失去了养路费收入的可靠来源，势必影响到地方筹集公路建设和养护县乡公路的积极性，全国尚有一部分公路处于无人养护的状况，那么这些公路在费改税后更处于无人负责的失修、失养状态。若不积极探讨县乡公路建设和养护资金的新渠道，则整个公路网的均衡发展就无从谈起。
　　二、我国县乡公路建设概况
　　（一）县乡公路发展概述
　　县乡公路是指连结国省道干线公路通往乡镇的公路，它沟通县与县以上城市干线公路或沟通县、乡、镇、村等支线的公路，一般能适应各种车辆折合成载重汽车的平均昼夜交通量在2000辆以下。县乡公路基本上属于三、四级公路，是沟通城乡物资、经济、技术及文化交流的桥梁和纽带。
　　“13亿人口，9亿在农村，是我国的基本国情，我们不可能无视与9亿农民密切相关的农业和农村工作。没有农村公路的大发展就没有全国公路的大发展，没有农村公路的现代化就不可能有整个公路交通的现代化”。这是胡希捷副部长在2002年5月13日召开的加快农村公路建设发展座谈会上讲的话，也是从建国以来农村公路的发展过程中总结出来的宝贵经验。
　　1955年交通部召开了全国地方交通工作会议，制定了“依靠群众、民工建勤、就地取材、因地制宜、经济适用”的农村公路发展方针，从而在全国范围内形成了一个农村公路建设高潮；60年代，农村公路建设里程有所增加，但农村公路质量和标准改善不大；进入70年代特别是改革开放以后，由于农村经济体制改革，使农业产业结构和农村经济格局产生巨大变化，农村公路建设高潮跌起，农村公路建设成绩卓著。
　　（二）县乡公路建设成效显著
　　1、总里程迅速增加，发展速度不断加快。
　　建国初期，全国所有公路只有8万公里，1952年全国县乡公路为4.7万公里，改革开放初的1978年达到59.6万公里，到2002年底达到133.69万公里。从1978年到2002年的24年中，县乡公路总里程共增加74万多公里，平均每年增加近3万公里。“六五”“七五”“八五”“九五”期间年均新增县乡公路里程分别为1，1.3，2.2，4.2万公里,发展速度日趋加快。
　　2、等级逐年提高，路面状况不断改善。
　　改革开放以前，我国县乡公路以等外公路为主，养护和绿化里程很少。到1978年末，我国县乡公路中等级公路只有约26万公里，占县乡公路总里程的44%（26/59.6）。到2001年底，全国县乡公路中二级及以上高等级公路里程已达到54000多公里，等级公路达到95.6万公里，占县乡公路总里程的75%。2001年全国县乡公路中晴雨通车、养护和绿化里程分别为86%，93%，52%。
　　3、通达深度不断增加
　　全国乡、行政村通公路的比例由1978年的91.5%和65.8%上升到2002年的99.5%和92.3%，分别增长了8个百分点和26.5个百分点。另外，未纳入公路统计的农村公路日益增多。目前像北京、山东、广东等部分经济较发达的沿海省份已实现了村村通公路的目标。
　　（三）县乡公路资金主要来源及不足原因分析
　　县乡公路的一个最大的特点是公路里程长，建设养护经费少，而且为了提高公路密度，建设任务很大。因此，筹集足够的县乡公路建设和养护资金是发展县乡公路建设的关键所在。目前，县乡公路建设中有相当部分是由群众集资而成；但是，中央出于保持社会稳定的考虑，三令五申要求减轻农民负担，不允许乱集资乱摊派修建公路。目前在这种矛盾条件下，我们应认真分析县乡公路建设养护的资金来源；熟练掌握有关政策，运用政策筹集建设和养护资金；同时要充分考虑农民群众的承受能力，切不可急功近利。目前，我国县乡公路建设资金来源主要有：根据交通部颁发的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》规定：“县道建设主要依靠地方投资与民工建勤的方法实施。乡道建设主要由乡（镇）自办，或者以乡（镇）为主，由地方财政给予补助。边远贫困地区的县道、乡道建设可实行以工代赈的办法”。此外县乡公路建设来源有行政规费（即拖拉机养路费）；政策性筹资（包括县乡财政投资、车辆建勤、乡镇统筹费中用于县乡公路建设部分）等。但是目前存在的筹资方式远远不能满足县乡公路建设巨大的资金需求，那么造成目前县乡公路甚至可以说全国公路建设巨大资金短缺的原因主要有哪些呢？
　　1、公路的社会公益性制约了社会上的经济单位对公路事业的投资。这种状况使得各级政府不得不在预算内或预算外筹措相应的资金来源建设和完善公路这个使所有社会单元和国家均受益的公共基础设施。但是长期以来鉴于我国的地方公路管理体制，中央政府除每年拨出为数甚少的款项进行国边防公路的建设和养护外，中央财政即国家的一般税收没有考虑向公路建设的投资。公路行业以及公路主管部门已经习惯性的认为中央不可能甚至也不应该再向公路事业进行拨款支持。
　　2、公路基础设施具有建设周期长，投资额大，一次性投资需求量巨大，资金回收期长，风险程度较高，而利润率一般较低的特点。在市场经济条件下，公路基础设施项目的建设对于受市场信号支配的商业性资金缺乏天然的吸引力，在自由竞争中处于不利地位，往往造成基础设施建设项目资金集中不足甚至短缺。
　　3、投资主体多元化，国家财政收入占GDP的比重不高，使国家无力大量对基础设施进行投资。改革开放以来，全社会固定资产投资总额增长20多倍，自筹和国内贷款占3/4。国家预算内投资下降到17%。国家财政收入占GDP的比重由1980年25.7%下降到1998年的12.4%。中央财政收入占全部财政收入的比重由1981年的56.7%下降到1998年的49%。1998年以来，国家财政用于基础设施建设的支出较少，其资金缺口只能有信贷和引进外资以及自筹资金来解决，使得整个基础设施项目资本成本上升，资金利润下降，对公路项目投资必然逐步减少。
　　4、中央和地方政府政策扶持不够。在投资体制还不健全的情况下，国家和地方给予的公路基础设施建设的优惠政策少。同时西部地区的财政收入较少，造成西部地区地方政府对加强公路基础设施建设投资乏力。公路基础设施产品的价格偏低，影响了地方政府和企业对基础设施投资的积极性，公路基础设施产品主要指公路向广大公路用路提供的服务。大部分公路是无偿供广大公路用户使用。这造成公路基础设施建设主要靠政府投资，而中央政府投入资金不足，使得基础设施成为国民经济发展的薄弱环节，“瓶颈”制约不断加强，部分公路如县乡公路融资由于行业特点，只能由国家投入，集体和个人投资范围、渠道有限。
　　三、县乡公路建设和养护应遵循的原则
　　社会主义市场经济条件下我国在从事县乡公路建设和养护工作中，应当注重坚持以下基本原则：
　　（一）坚持全面规划、合理布局、保护环境原则
　　根据《公路法》第三条：“公路的发展应当遵循全面规划、合理布局、确保质量、保障畅通，保护环境……的原则”。地方公路需要建设改造里程长，任务重，如果不全面规划，分清轻重缓急，喊建设“一拥而上”，处处动工，就会造成难以收拾的局面。地方公路改造必须根据本地区公路近期，中长期发展规划框架和交通部有关文件政策。在改造中，一定要注意环境保护，避免造成水土流失和污染，真正起到建设一条县乡公路，全方位造福一方百姓的作用。
　　（二）适度超前、协调发展原则
　　国务院总理朱镕基在2002年3月15日《政府工作报告》中指出：基础设施建设要合理规划，量力而行，讲求实效，不可过分超前，是在科学规划下的超前，它不是盲目的，被动的，无节制的超前，不是不讲科学规划，投入产出不成比例，严重失衡的超前。它不仅要对现有的经济实力，而且还包括今后若干年的发展潜力有一个比较准确的评估。据经济和社会发展的实际需求，提供可供未来几年或十几年使用的公路基础设施。但是适度“超前”和过分超前仅一步之差。如果超前太多就很容易成为无实用价值或实用价值很低的泡沫公路。公路的协调发展又指的是高等级公路和县乡公路建设规模和投资比例的协调发展。公路建设既要适可而止,同时又要满足经济发展要求，满足市场经济条件下公路用户有条件能力的需求，而不应把公路建设和养护作为一些领导干部体现其“政绩”的工具，盲目追求公路建设的高等级化，这是不符合我国社会的经济发展的现状的，县乡公路的定性是与县乡经济发展程度、交通量紧密联系在一起的，我国县乡经济的具体情况决定了县乡公路不可能也没有必要高等级化。县乡公路大部分是三、四级公路和少部分一、二级公路就能基本满足需要，几乎没有必要修建高速公路。因此，在县乡公路建设过程要合理预测未来几年交通流变化，建设一条适合当地经济发展需求的农村公路。
　　（三）充分利用原有旧路进行改造，适度提高标准原则
　　目前县乡公路建设资金严重溃乏，新建公路又要大量占用土地，环境植被又会被人为破坏，这将给子孙后代生存条件留下弊端。在符合规范标准的前提下充分利用原有公路，是应该提倡并要有所规定的。对于每年的公路建设安排，要有计划安排改造旧路。这从财力、物力、人力上都是一种节约，会起到事半功倍的效果。据测算将三、四级公路改造为二级公路，通行能力可增加1—3倍，汽车在沥青路上行驶比在沙石路上行驶可节省汽油10%—20%。此外根据四川省旧路改造的经验来看，单从经济意义上说，改造或大修旧路要比新建同样等级的公路节省70%以上资金。根据1999年交通部下发《关于加快农村公路发展的若干意见》中提出今后10-15年我国县道大部分达到二级标准，东部和中西部在部分乡道达到三级标准。过去四级和等外公路已经不适应经济发展的要求，适度提高农村公路标准已是大势所趋，同时目前我国县乡公路中四级和等外公路占80%以上，若当中的这部分实行旧路改造工程将可以大大节约我国本来就极度紧张的县乡公路建设和养护资金，把好钢用在刀刃上。
　　（四）建养并重原则
　　相对而言，各县市对县乡公路建设的积极性较高，而对建成后公路的养护管理重视不够。在管理体制上，大部分县乡公路管理部门还没有摆脱传统的计划经济体制的束缚，还不能有效地按照市场规律行使行政管理职能，因而产生公路失修、失养、失管问题突出。由于县乡公路建设的不易，今后对县乡公路而言更应重视“建设是发展、养护也是发展”的原则，真正做到建养并重。
　　四、县乡公路多渠道筹集资金的方式
　　1987年5月11日交通部《县乡公路建设和养护管理办法》办法第五条指出：县乡公路的建设和养护，执行“民办公助”“民工建勤”的政策，其资金来源，除征收的手扶拖拉机，畜力车养路费，地方财政附加收入外，还应采取多方集资，群众投劳等多种形式，广开资金渠道。坚持根据规划分别轻重缓急，突出重点，分期实施，有计划地安排公路的新建改建工程任务，做到修一条，成一条，养一条。根据有关专家对未来13年我国公路事业资金需求测算2003-2005年年均需求2720亿元。2006-2015年年均需求3280亿元。同时根据1998-2002年县乡公路完成投资额与年总投资额的关系，从表4-1(略)中可以看出：目前县乡公路占公路建设总投资额比例相对较小，大概占15%左右。随着西部大开发和交通部对县乡公路的重视程度增加，县乡公路投资在公路投资总额中的比例应逐年上升。若仅以15%的比例计算，我们可以看出未来15年县乡公路建设资金需求量：2003—2005年大约每年需410亿左右，2006—2015年大约每年需500亿元左右。根据2000年交通行业统计公报的数据显示县乡公路的资金到位率89.6%，而到2001年上半年下降到74.4%。由于县乡公路筹资渠道较窄，假设未来几年县乡公路建设资金到位率为80%左右，那么2003—2005年大约每年产生县乡公路建设缺口为82亿元，2006—2015年大约每年产生资金缺口为100亿元左右。
　　根据到2001年底的公路普查数据可以看出四级和等外公路占了80.7%，而二级及二级以上公路仅占4.3%。根据交通部1988年颁布的有关规定，根据技术等级来划分，二级及二级以上的公路才能实行收费。因此我国的县乡公路中非收费路占了绝对优势。因此，我国县乡公路建设任重而道远，应积极拓宽筹资渠道，以非收费路资金筹集为主，收费路资金筹集为辅，使两者有机结合。
　　（一）财政拨款
　　从经济学的观点来看，社会上所有物品分为四类：第一类是私人产品，第二类是公共物品，第三类是共有资源，第四类是自然龚断物品。公路历来被认为是公共物品，因为一个人享有公路时并不减少另一个人对公路的享用。不拥挤的不收费路属于公共物品，对于公共物品的投资，理论上应由国家财政进行投资，县乡公路大部分属于不拥挤的不收费路，因此，县乡公路建设主要应由国家财政给予解决。
　　目前，我国公路管理体制实行地方管理体制，公路地方管理体制的政策在赋予各省对于公路的管理权力和责任的同时，在某种意义上淡化了国家财政对于公路事业的责任，限制了各省公路网的规模和格局。因此中央财政对县乡公路建设投资就显得尤其重要。
　　（二）以公路养路费收入建立的公路建设专项资金
　　公路养路费属于公路规费，是经政府批准征收的用于公路养护、建设与管理的一种行政事业性收费，是公路养护、建设、管理的主要资金来源，属于预算外资金。养路费的征收保证了公路建设和养护事业的发展，缓解了财政预算内资金的需求矛盾，调动了交通部们管理资金筹集资金的积极性和责任心，建立和健全了内部控制、核算和监督机制，加强了规范管理。养路费的征收与该地区的车辆保有量成正比例关系，但是我国经济发展严重不平衡，经济发达地区的车辆保有量较大，而经济不发达地区车辆保有量规模就相对较小。据全国第五次人口普查数据：目前乡村保有1700万辆农用三轮车、四轮车、1000多万辆各式拖拉机、100多万辆各种汽车，随着经济发展，拖拉机、畜力车、摩托车的数量在逐年减少，这些影响将在未来年度肯定会逐渐影响我国农村公路的发展。
　　在实行费改税以后，符合“多用路，多用油，多缴费”的“受益者负担”的原则，是世界多数国家普遍采用且被证明为最有效的公路资金筹措途径之一。但是“费改税”后应尽快研究制定征收燃油税后国省干线公路和农村公路的切块分配比例，以保证农村公路的建养资金的尽快落实。以此为基础，根据实际情况每年应逐步增加燃油税用于农村建养的比例。在条件成熟时候，有条件的地方在国家征收燃油附加税同时，开征地方燃油附加税。国道征收的燃油附加税主要用于国省干线建设和养护，而地方征收燃油附加税全额用于农村公路建设和养护。
　　（三）车辆购置税
　　美国车辆购置附加税率按车辆售价的12%征收，法国按汽车价格的1/3征收，我国车辆购置税占购车价款的10%。我国车辆购置税（原称为车辆购置附加费）起征于1985年5月1日，是经国务院批准，在全国范围内普遍强制征收的专项用于公路建设的政府性基金。经济发达地区的企业及公众由于其经济发展水平和收入水平高，购买车辆的需求旺盛，车辆更新的速度也快，所以车购税收入总额大大的高于经济欠发达地区。也就是说，经济欠发达地区的车辆购置税收入的规模受到很大局限。此外，车购置税由于是在车辆购买的同时交纳的一次性费用，因此，与车辆的使用没有直接的关系，不能反映出对道路的使用和破坏程度。根据美国20世纪80年供给学派提出的“拉弗曲线李轮”，车购税由于税率不宜定的过高，因此其所产生的收入也就难以满足公路建设资金需求，需与其它税费共同配合使用。目前公路投资中车购税大约占了10%左右，县乡公路作为我国公路网中重要的、薄弱的一环，车购税中应当挤出适当的比例用于县乡公路建设。
　　（四）国债资金
　　截止2001年底，四年来国家共发行国债5100亿元， 5100亿元国债资金带动了银行资金和其它资金，一共完成了两万亿元的基础设施建设。四年来公路建设累计投入国债693亿元资金，占同期全国公路建设总投入的15.06%。
　　我国实施的积极的财政政策，对我国的经济社会发展已产生了深远的影响。据有关部门测算，国债项目本身及其产生的带动需求，对GDP净增额的贡献率已超过30%。同时由于国债资金的投入，对银行贷款、地方配套资金和民间闲散资金起到“四两拨千斤”的作用；国债安排的国家贫困县公路建设，加快了一批老、少、边、穷地区进出口通道的建设，一些长期制约当地人民群众经济、社会发展的交通“瓶颈”得以贯通，许多公路建成后成为这些地区重要运输生命线，加快了这些地区脱贫致富的步伐，为当地经济发展创造了有利条件。在这一点上，国债投资公路建设其意义已远远超出了经济本身的范畴。
　　目前，我国公路建设资金缺口大，特别是对广大非收费的县乡公路来说，国债支持是一大重要支柱。我觉得应采取更加积极的财政政策，扩大国债发行，增发的国债加大对县乡公路的投资力度，最大限度扶持我国地方公路发展。我之所以认为我国还有增发国债的余地，主要是因为我国2001年有超过8万亿的居民储蓄存款作为后盾，更有条件扩大赤字水平和债务负担率，所不同的是大部分债务也只是从储蓄转到债券，所以国家多支付的也不过是债券与储蓄的利率差。因此，避开政府偿债高峰，合理安排国债期限，随着国民经济步入新的增长周期，国家财力的增长，届时偿还资本金应该不成问题。
　　（五）重车使用税和超载罚款收入
　　重车使用税和罚款收入在我国尚未正式列入公路筹资的方式，但在美国重车使用税和罚款收入已列入公路用户税的范畴。重车使用税是针对重型车辆特别是重型货车所设置的一项道路用户税收，它是对道路破坏定价的有效手段。有关研究表明，车辆对道路的破坏与车辆的轴重成幂函数的关系，即Y=aXn，,如果仅以燃油税和车辆购置税等对道路用户定价，无法真实反映车辆对道路的破坏程度，不符合公平合理性原则。对重型车辆征税可以一举两得，一来可以弥补行驶重车带来的车辆加速老化，同时可以为公路建设解决部分资金。
　　此外，随着我国经济发展，特别是公路零担和集装箱运输业务的开展，公路上“超重”车辆（实际承载能力或轴重超过标准轴重的车辆）日益增多；同时随着单车承包责任制的实施，运输者为了提高自身收益，最大限度超载，对道路危害十分严重，“超重”车辆对路面造成的损坏数倍于正常载重的车辆，其最主要危害是导致路基不均匀沉陷和面层产生严重龟裂、网裂，并可能成为导致路面破坏的决定性因素。我们罚款本意不是刺激鼓励车辆超载，只想通过对超载车辆双倍罚款这种手段来限制或禁止车辆通行，同时在超载事实存在的前提下，以此作为我们筹措县乡公路建设资金的渠道之一。
　　（六）地方政府财政支持和政策支持
　　我国自1984年建立乡镇一级财政以来，县乡财政收入规模不断扩大，收支管理日趋规范，在促进农村经济发展，保障政府职能实施方面起到重要作用。由于我国经济发展的不平衡，使得地方政府的财政支持也不平衡，对于我国东部、中部地区而言，由于这些地方经济发展水平较高，公路投融资已经走上一条相对良性循环的发展道路，而地方财政也有实力对县乡公路建设和养护进行力度较大的财政支持；但是对于那些经济落后地区，公路资金严重短缺，地方财政无力对公路建设和养护进行大力支持，此时地方政策扶持显得尤为重要。
　　地方政府政策支持可采取的措施有：（1）减免返还地方征收的以国省道通行费为依据征收的营业税。营业税是对规定的因提供商品或劳务的全部收入征收的一种税收。对国省道征收通行费属于应税劳务，在营业税征收范畴内的服务业的业务，统一执行5%的税率。目前，陕西省安康市出台了国省道项目的营业税返还农村公路建设的措施。延安市实行高等级公路建设营业税统收统支。（2）公路建设中占用耕地可减免补偿费。目前所谓政策性支持最终体现为公路建养费用的减少，所以这种支持也可以作为公路建养的征地，拆迁以及对农民相关补偿费用的政策性降低。目前，贵州省政府明确表示：公路建设征地拆迁实行低价征用和补偿；公路及其重要配套设施建设免征耕地占用税，使用“四荒”土地的免征土地补偿费，建设用的沙石料和建材一般由公路沿线的当地政府无偿或以最低的价格提供。（3）全额下放拖拉机养路费及对农用三轮车征收的费用用于农村公路建设。1987年5月11日交通部《县乡公路建设和养护管理办法》明确规定了拖拉机养路费用于县乡公路建设。各地目前基本能做到将征收的拖拉机三轮车收费用于县乡公路建设。（4）实施以大路补小路的措施。实施以大路补小路的措施主要可以有两种形式：一是将重点干线公路或收费公路与一条县乡公路捆绑在一起进行收费权转让，县乡公路作为整体的一部分进行整体评估，评估后确定的收费权转让费中包括对一条县乡公路的在一定期限内建设和养护费用。另一种形式是对收费还贷完毕后的干线公路，继续适当延长收费期限，这部分以延长收费期限取得的收入应该用于补助县乡公路建设和养护。这必将涉及到效率和公平的关系，通过效率和公平的分析，我们认为相比较而言，在一定条件下，以牺牲暂时公平为代价，追求或换取效率，在高效率的基础上再实现长远的公平是适应当前我国经济发展的必然选择。那么，实施以大路补小路的措施也是我们在对我国现实分析后的一种必然的选择。（5）因地制宜，实行地方性调节政策。我国地大物博，资源丰富，各个地方基本上都有自身的优势农产品或矿产资源。因此有条件的地方可根据当地实际情况，制订地方性调节政策来筹集县乡公路建设资金，即根据当地的优势产品来征集农村公路的建设和养护资金。这里我们强调的是因地制宜，即各个地方根据当地实际情况具体问题具体分析，不能千篇一律的制定地方性调节政策，否则就会形成硬性摊派。
　　（七）筹集民间资金
　　在我国，民间投资是指由集体经济单位、民营经济单位和个人作为投资主体的三大类投资的总和，有别于政府为主导的投资和以国有企业为投资主体的投资。改革开放以来，我国经济运行情况充分说明，民间投资对改革开放中的中国经济和社会发展发挥着举足轻重的作用。首先，民间投资是改革开放以来拉动经济增长的主要力量。统计数据显示：1978—2000年新增GDP中民间资金的贡献率达到了66.6%，远远高于其它各部分投资贡献的总和，可以说是我国经济增长的支柱；同时即便是国家投资，也需要民间投资跟进配套，发挥乘数效益。其次，民间投资的蓬勃发展能加速我国以市场为导向的经济改革，但是目前，由于社会总需求不足，导致民间资本的投资，风险和收益比例不合理，造成了对民间投资的“挤出效应”，实质上形成了对民间资本的歧视，挫伤了民间投资的积极性，由于管理不规范和高税费的征收使民营企业的正常权益得不到有效保护。因此今后应 “除关系国计民生和必须国家垄断的领域外都允许民间资本进入德源则”，放宽民间资金对基础设施和公益设施领域的投资限制。
　　以下重点分析民营经济单位和个人投资；采取有效措施鼓励民营资金和个人资金为我国县乡公路建设多做贡献。其具体途径有：
　　1、鼓励民营企业和个人投资县乡公路建设。1978年以前，民营经济在整个国民经济中的比重几乎为0，短短20年，便有三分天下有其一的局面，1978年民营经济对国民经济增长推动为0，而现在已超过60%。而我们若想真正启动民营企业和个人投资，就必须消除歧视性待遇，消除“挤出效应”，同时要放开和支持民间资本进入基础设施和公益事业的领域。允许民间资本进入基础设施，公益事业，体现了“除关系国计民生和必须国家垄断的领域外都允许民间资本进入”的原则。县乡公路作为基础性设施，目前存在基本上为非收费公路，具有较强的社会公益性。县乡公路建设点多、线长、面广、资金缺口大。因此，把民间资金引入县乡公路建设将是一项战略性举措。在市场经济条件下筹措资金，要遵循客观经济规律，将资金这一重要的生产要素的注入与预期效益联系在一起。“谁投资，谁收益”，县乡公路除二级以上可以进行收费还贷方式外，三，四级县乡公路建成后如何进行投资的偿还呢？为了保证投资者获得良好的回报，必需给予适当的优惠政策的扶持。如地方税收优惠，对投资建设县乡公路项目的业主，根据不同情况，经营期内实行不同的所得税，营业税等税收优惠政策，从优从宽征收地方税，让投资者有利可图；同时对投资县乡公路建设的业主，政府可以采取“以地换路”，即对不具备收费条件或经济效益低的公路项目，允许投资者在公路两侧适当的地方，划出一块土地，让其经营地产，加油站，餐饮业第三产业，进行综合开发，或以优惠价格划拨给投资者与县乡公路造价相适应的城镇土地，供其开发作为投资补偿。
　　2、发行公路建设彩票。中国的第一张彩票诞生于1861年，当时，广东省的乡绅向官厅提交了开办“围姓”的报告并被批准，由此揭开了我国彩票史上的第一章。新中国成立特别是改革开放以来，彩票业作为一项可以为福利、体育、环保及教育等各项事业进行公益性筹款的产业，在我国显示出勃勃生机。特别是“中国体育彩票”的发行影响面之广，波及度之深是前所未有的。在筹集体育经费方面发挥越来越重要的作用。从1994年到2001年，全国体彩销售量稳步上升， 2000年达到90.7亿元，2001年149亿元，体育彩票成为体育产业中的“支柱性产业”
　　我国公路特别是县乡公路建设具有重大的政治意义，同时考虑到公路建设和体育、福利等事业相比，也带有福利性质。发行公路建设彩票，既可以像福利彩票和体育彩票为社会福利事业和体育事业提供资金那样，为公路建设特别是县乡公路建设募集到急需的资金，又没有发行股票、银行贷款等融资方式所面临的支付股利或还本付息的压力。因此，从公路建设特别是对县乡公路建设来说，发行“公路建设彩票”不失为一种很好的筹资方式。
　　3、受益单位和个人捐款。相对于高速公路、一级干线公路每公里几百上千万元的投入，县乡公路建设资金基本上在100万元以内，甚至一些三，四级公路每公里仅需20—30万。因此，各受益单位和个人的捐款对高速公路、干线公路来说可能是杯水车薪，但对县乡公路每公里20、30万元投资来说，却是不容忽视的力量。但我们募集群众捐款时，应坚持自愿原则和量力而行的方针，鼓励企业和个人捐款建设农村公路，但不得强行收取、硬性摊派，注意减轻农民负担问题。
　　4、适度采用民工建勤，大力发展以工代赈（以粮代赈）。民工建勤制度是我国县乡公路建设重要手段之一，为我国县乡公路建设做出了重要贡献。但我们应该看到民工建勤是一种无偿使用农村劳动力的公路建设用工制度，实际上是另一种大锅饭形式，在市场经济条件下已经越来越难以适应劳动力市场化的要求，随着农村税费改革的推进，民工建勤这一从战争年代延续下来的办法将会逐渐淡出历史舞台。
　　“以工代赈 ”是指我国为了帮助贫困地区尽快改变交通等基础设施落后的面貌，国家决定利用库存的工业品、粮食、棉花等采取“以工代赈”（以粮代赈）帮助贫困地区修建县乡公路，为贫困地区的脱贫致富打下基础。1997年和1998年用于公路建设的“以工代赈”资金分别为5.7亿元和11.7亿元。因此，以工代赈在今后县乡公路建设中将继续发挥不可替代作用。
　　（八）贷款筹资
　　根据交通部有关规定，收费还贷公路才可以利用国内商业银行贷款。截止2000年，全国利用贷款修路、收费还贷政策共筹集资金8000亿，相当于1985年的国民生产总值，占1985—2000年公路建设总投资的一半以上。因为县乡公路中只有二级或二级以上的公路才可以进行贷款建设，然而现实情况是我国目前县乡公路中四级及等外公路占了80%以上，二级和二级以上却只占4.25%。而县乡公路中由于车流量较小，对县乡公路投资风险大，还款能力薄弱，商业银行一般不可能向县乡公路贷款。
政策性金融，是在一国政府支持下，以国家信用为基础运用各种特殊的融资手段直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性的资金融通行为，它以不营利或利润最小化的经营目标使其不同于商业银行。因此，我国的公路基础设施建设特别是县乡公路建设应积极争取国家政策性金融机构的扶植。为了解决银行的后顾之忧，省交通厅可以采用“统贷统还、捆绑发展”的方针，即将收费还贷期满的收费公路适当延长收费年限，以收取的通行费偿还向银行借取用于县乡公路建设和养护的贷款。省交通厅可以用收费公路的收费站的收费设施进行质押，统一取得贷款用于农村公路建设和养护。
　　（九）BOT筹资
　　根据交通部在1999年9月下发了《关于加快农村公路发展若干意见》中指出“要求到2010年中西部地区所有可通公路行政村建成通公路，并努力提高路面铺装率……在此基础上，再用10年的时间东部和中西部大部分地区的县道达到二级公路标准，主要乡道达到三级以上标准，路面基本实现高等级化”。《意见》指出了今后县乡公路发展应达到的标准，为我国县乡实现收费还贷提供了基础。收费经营要求是一级或高等级公路，而到2001年我国127万公里县乡公路中二级及二级以上高等级公路才只有5.4万多公里，占4.25%，因此目前县乡公路实行BOT方式筹资条件尚不成熟。但《意见》中提出今后10—15年县乡公路高等级化为我国县乡公路实行BOT方式筹资提供了可能。
[参考文献]
　　1、路成章：公路交通经济范畴内若干问题的研究，人民交通出版社2001年6月第1 版
　　1、周国光等编著：公路行业财务管理学，人民交通出版社2001年8月第1 版
　　2、国家计委宏观经济研究课题组：民营投资的进入政策、体制和环境研究，《经济研究参考》2002年第3期