项目组织单位：交通部科技教育司
　　项目主持单位：交通部财务司
课题承担单位：中国交通会计学会
课题组成员：郑仁周 张永康 周国光 吴永富 张跃民 方开华 姚定荣
　　　　　　李兰阁 施国泰 李俊兴 冯利荣 陈石祥 缪婷婷 汤永胜 李爱民

　　[摘 要] “交通基本建设资金监督管理问题的研究”1999年8月由交通部科教司立项，课题合同编号95-01-04-20；2000年1月课题研究成果通过部科教司组织的专家评审，评审证书编号：交科软评字[2000]003号。
　　本项研究通过对当前我国交通（包括公路、水路）基本建设资金筹集、使用、管理过程中监督现状的深入调研及其对存在问题的细致分析，特别是针对当前社会关注的经营性公路项目基本建设资金的监督管理问题，提出解决交通基本建设资金监督管理工作中存在问题的方法，为制定《交通基本建设资金监督管理办法》提供理论依据和决策参考方案。
　　本项课题研究成果的主要内容包括：《“交通基本建设资金监督管理问题的研究”课题研究报告》、《交通基本建设资金监督管理办法》（送审稿）。
　　该项研究成果在目前我国扩大内需，加大基础设施建设，特别是公路基础设施建设力度的新形势下，加强对交通基本建设资金监督管理工作，防止交通基本建设资金在使用过程中发生挪用、截留、虚报、垫支等各种问题，保证交通基本建设资金的安全使用，进一步规范我国交通基本建设资金的监督管理制度，确保交通事业顺利、健康发展发挥重要作用和较高使用价值。专家评定认为该课题研究成果具有国内同行业先进水平。
　　该项研究成果之一的《交通基本建设资金监督管理办法》已经被部财务司采用，经修改后，已由部于2000年4月13日以交财发[2000]195号正式发布实施。据调查了解，该办法实施以来，在交通系统内部初步取得实效，大家普遍反映该办法的制定实施对规范行业管理、加强交通基本建设资金的监督管理提供了良好的制度保证，并且易于操作。
　　[关键词] 交通行业 基本建设资金 监督管理
　　
　　1.引 言
　　1997年7月开始的东南亚金融危机，对我国国民经济发展产生了一定的不利影响，也为我国的公路基础设施建设带来了难得的发展机遇。
　　由于东南亚金融危机的影响，从1998年以来，我国的物价指数连续下降，通货紧缩的特征明显表现出来。为保持国民经济持续、快速、健康的发展，党中央、国务院及时作出了重大决策，采取积极的财政政策，发行国债，扩大内需，加大基础设施建设的投入。公路、港口码头等交通建设项目作为国家重要的基础设施，两年来得到迅猛发展。
　　1998年我国全力加快对公路的基础设施建设作为扩大内需的重点，全年共完成公路建设投资额2168亿元，新建成公路5.2万公里，其中新建成高速公路1487公里，使我国的公路通车里程达到127.8万公里，其中高速公路8733公里，收费公路7万公里；建成沿海港口泊位56个，其中深水泊位20个，新增吞吐能力1649万吨，改善内河航道774公里等。在一定程度上缓解了由于交通发展滞后严重制约国民经济快速发展的被动局面。
　　1999年我国进一步加大交通建设的力度，特别是加大公路建设的投资力度，到10月底为止已完成公路建设投资额1508.2亿元，比上年同期增加了6.2%。目前全社会在建公路投资总规模达8354.7亿元，预计到1999年底公路总里程将达到131万公里，其中高速公路将达到1.1万公里。
　　在交通建设资金相对短缺的不利条件下，重点工程建设进展顺利，交通基本建设特别是公路建设取得了显著成就，为拉动国民经济发展作出了贡献，这与融投资体制改革发展迅速是分不开的。特别是公路事业的快速发展和公路投资力度的加大，对我国国民经济的发展，尤其是对1998年我国国民经济增长7.8%发挥了关键性的推动作用，公路建设的直接动力为0.57%，加上间接动力（包括施工人员的收入消费等因素）则达到1.16%。
　　在充分肯定交通基本建设取得巨大成就的同时，我们也应当清醒认识到在交通基础设施建设与管理方面存在的一些亟待解决的问题：1998年以来在公路工程质量方面所出现的严重质量问题，充分说明我们要以经济手段来监理控制公路工程质量的力度；1999年初以来所暴露的挪用公路交通基础设施建设工程款的问题告诫我们应加大对公路建设投资的财务管理与审计监督力度；长期以来程度不同地存在着某些公路交通基础设施建设投资效益低下的问题，要求我们必须按市场规律办事，充分发挥财务管理与审计监督的作用，对交通基础设施建设项目的经济效益进行科学的评价与有效的控制。为了有利于提高有限的交通基本建设资金的使用效益，有必要加强对公路交通基本建设资金的科学管理和有效监督。
　　在加快交通基础设施建设，特别是公路建设过程中，由于有关的法规制度不健全，以及在制度执行过程中的人为因素，导致在建设资金监管中产生了一系列问题，对交通基本建设事业造成了不良影响。为了确保交通工程质量安全的前提下，进一步加强交通基本建设资金的监管，强化建设资金的监管力度，堵塞交通基本建设资金使用管理过程中发生的挪用、截留、虚报、垫支等各种漏洞，针对]交通基本建设资金监督管理问题进行研究显得尤为迫切和必要。
　　2.交通基本建设投资体制现状及资金监管问题研究的必要性
　　2.1交通基本建设投资体制的沿革
　　我国交通基本建设投资体制已经由以往单一的国家投资发展为国家、国家和地方、国家地方和企业及中外合资等多种形式相结合的投资体制。投资渠道不断拓展，基本建设资金也由建设银行代行财政职能改为由财政统一归口职能，企业、个人及国外资金比例不断增加，投资趋向多元化发展。
　　其中公路建设投资主体主要有政府投资（包括中央预算投资、地方预算投资）、银行贷款（包括国内贷款、国外贷款）和其他投资（包括企业、个人等）；但是从投资主体来看，政府投资比重较大。
　　港口基本建设项目投资在港口下放之前由国家预算内拨款，港口下放以后实行“以港养港，以收抵支”的财务体制。随着港口管理体制的改革，港口建设投资体制也相应地发生了很大变化，港口建设资金除主要来源于“以港养港”资金外，外资、国内贷款、债券和其他资金也占有一定比例。
　　2.2交通基本建设内部组织管理机构的设置与职能
　　2.2.1公路建设管理机构的设置与职能：
　　目前公路建设一般分为三个层次：第一层次是国道主干线、国道公路等重点工程的建设，由省交通厅直接负责。具体有三种形式：（1）国际金融组织贷款项目；（2）成立项目指挥部；（3）项目法人制。
　　第二层次为国、省道公路改造项目，列入全省公路建设规划，由省公路局、下属各公路分局（段）、地（市、县）交通局申报立项，组织实施。资金来源主要是拨款和贷款。
　　第三层次为县、乡公路建设，由各地、市县交通局负责组织实施。资金来源主要有厅拨、民工建勤及交通部扶贫公路补助等。
　　2.2.2水运基本建设管理机构的设置与职能：
　　港口下放后，建设体制也经历了几次变化。先是地方成立海港建设指挥部（主要人员由港务局原负责这方面工作的人员组成），不久后港口建设指挥部划归港口领导管理，也有的港口将之改称“基建工程处”、“建设（开发）公司”等，具体负责港口大中型建设项目实施工作。
　　2.3分析摸请投资渠道的来源及构成
　　通过调研，我们认为现行交通基本建设资金渠道大致分为六种类型：
　　◆国家投资工程项目：开工比较顺利，资金到位情况良好。
　　◆世行、亚行贷款项目：资金到位率高，工程建设程序管理比较严密。
　　◆自有资金建设项目：建设项目比较顺利，资金到位情况良好。
　　◆中外合资建设项目：工程建设完工后，在索赔时易发生扯皮现象。
　　◆地方建设项目：资金到位情况不佳，尤其是县级交通基本建设项目，资金根本上不到位，挪用情况比较严重，或由施工企业垫资开工，工程完工后地方无力偿还工程款。
　　◆已建待批项目：有的项目在未立项之前合同未签即已开工，非常不规范，在工程款结算时容易产生纠纷。
　　据交通部统计，“七五”-1998年公路基本建设投资结构情况如表2-1。
表2-1：
“七五”—1998年公路基本建设投资结构情况表
　　单位：亿元

投资方式
“七五”期间
“八五”期间
1996年
1997年
1998年
合 计

金额
比例(%)
金额
比例(%)
金额
比例(%)
金额
比例(%)
金额
比例(%)
金额
比例(%)
国家投资
19.9
7.5
69.3
3.9
2.7
0.4
9.5
0.8
168.3
7.9
269.7
4.5
交通部投资
81.1
30.7
354.5
22.1
108.9
17.2
119.6
9.5
117.7
5.5
781.8
13.3
国内贷款
15.2
5.8
--
--
105.9
16.8
168.0
13.4
773.4
36.3
1062.5
18.0
利用外资
3.4
1.3
--
--
66.7
10.5
82.0
6.6
109.9
5.1
262.0
4.4
地方政府
136.6
51.8
1185.2
74.1
301.3
47.7
655.9
52.2
786.4
36.9
3065.4
52.1
企事业自筹
--
--
--
--
7.0
1.1
10.9
0.9
38.5
1.8
56.4
1.0
以工代赈
--
--
--
--
--
--
5.6
0.4
11.7
0.5
17.3
0.3
其他
6.6
2.5
--
--
39.6
6.3
204.2
16.3
125.8
5.9
376.2
6.4
合 计
263.8
100
1600.0
100
632.1
100
1256.1
100
2131.8
100
5883.8
100
以上资料来源：《全国交通统计资料汇编》——交通固定资产投资完成情况。
注：(1)“七五”期间，“利用外资”是交通部担保偿还的世界银行等国外金融机构借款；“国内贷款”是由地方政府担保偿还的国内银行借款。
(2)“八五”期间，地方政府投资中包括由地方政府担保的借贷款。
　　从表2-1的资料分析可以看出，公路基本建设投资规模呈逐年上升趋势，其中特别是1998年投资额甚至超过“七五”和“八五”期间10年的投资总额。说明全社会和各级政府已经充分认识到交通基础设施在国民经济中的重要地位。投入公路基础设施的资金以交通部和地方政府为主，其中地方政府投资比例最大，占52.1%；其投资额逐年增加，特别是地方政府投资增幅比较大，有的年份甚至超过100%，但所占比例大体上呈逐年下降趋势。公路建设投资格局逐步向以地方政府投资为主，国家和交通部投资为辅，利用国内贷款和利用外资并举的方向发展。
　　国家投资比例呈逐年缩小趋势，但在1998年为拉动国民经济增长，国家加大投资力度，投资额占当年总投资额的7.9%，充分说明了国家对公路建设的重视。
　　总体来看，公路基本建设投资逐步朝市场化方向发展。随着国家公路建设投资规模的逐年剧增，如何解决公路建设过程中产生的有关资金监管方面的问题，成为我们研究的重要内容。
　　据交通部统计，“八五”-1998年水运基本建设投资结构情况如下表2-2。
表2-2：“八五”-1998年水运基本建设投资结构情况表(略)
以上数据来源于1991年至1998年全国交通统计资料汇编。
注：上表中“(%)”系指占总投资比重。
　　从表2-2的资料分析可以看出，水运基本建设投资逐年增长，特别是九十年代初期水运基本建设资金投资增长幅度较快，1991 - 1995年四年间每年平均增长23%以上。1995年以后，水运基本建设投资情况比较平稳，呈低幅增长态势。
　　水运基本建设投资主要来源于三大方面，国家、交通部投资占22.7%；企事业和地方自筹占28.1%；国内贷款与利用外资比重占42.3%。其中国内贷款与利用外资比重最大，但近年来投资额和其所占比例均呈逐年下降趋势。相反，交通部投资、企事业和地方自筹资金近年来投资额和所占比重均呈逐年上升趋势。水运基本建设投资渠道多元化格局逐步形成。
　　面对交通基本建设资金投资的多样化和复杂化，就为我们进一步统一思想，加强监督和管理提出了新的要求。
　　2.4目前交通基本建设资金监管的方式、方法
　　目前交通基本建设资金的监管主要是通过国家立法和部门建章立制进行监管的，如《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国会计法》、《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》（财政部财基字[1999]50号）、《基本建设财务管理若干规定》（财政部财基字[1998]4号）、《关于加强建设项目工程预（结）算竣工决算审查管理工作的通知》（财政部财基字[1998]766号）等等一系列相关法律法规。这些法律法规从不同的角度对交通基本建设资金的监管作出了规范，但执行过程中在一定程度上存在许多不足之处。
　　经过调查发现，许多基本建设单位建立健全了各项管理制度，从建设项目立项开始到竣工的全过程进行监管，在资金管理和稽核监督方面多数单位一般制定了《财务收支审批制度》、《会计稽核制度》、《内部牵制制度》等一系列制度，如：
　　◆支付建设、改造大修等工程项目预付款、进度款必须有计划、合同（协议）、工程预算、开工报告、施工监理部门认定的工程进度表；
　　◆各种工程的决算付款必须有验收合格证明，经建设单位有关部门和领导审核和审计部门审定的工程决算；
　　◆基建项目的保留金支付必须有工程监理部门和使用单位出具的有关证明方可办理；
　　◆施工单位领用材料款必须有物资部门出具的有关手续方可办理；
　　◆国际招标项目的工程款、材料款必须经建设单位有关部门审定无误后，方可办理支付手续；
　　◆建设部门的管理费用，每年年初由建设单位根据概算费用、项目进度，编报建设单位管理费预算，报财务部门审核，经主管领导批准后核定管理费的限额，经建设单位领导批准后方可到财务部门办理费用报销。
　　2.5我国交通基本建设资金的概念以及加强交通基本建设资金监管的重要性
　　第一，应当明确纳入国家监管范畴的交通基本建设资金的概念。纳入国家监管范畴的交通基本建设资金可以从两个方面理解，一种观点是指纳入国家交通基本建设投资计划，用于交通基本建设项目的全部资金，即广义的交通基本建设资金概念；另一种观点是仅指国家以各种方式投入交通基本建设项目的资金，即狭义的交通基本建设资金概念。
　　第二，应当明确纳入国家监管范畴的交通基本建设资金的构成内容。广义上的交通基本建设资金包括：纳入国家交通基本建设支出的财政资金；国家债务预算中用于交通基本建设的资金；纳入国家预算管理的交通规费，包括公路养护费、公路建设资金、公路客运附加费、公路货运附加费、车辆购置附加费、有偿转让收费公路收费权的收入、港口建设费、水路客货运附加费等；地方财政支出中的机动财力用于交通基本建设的资金；预算外资金；交通基础设施建设单位自筹资金；非国家投资者投入交通基础设施建设项目的资本金；国内外各种贷款形成的交通基础设施建设资金以及其他资金。 狭义上的交通基本建设资金包括国家作为投资主体投入交通基本建设项目中的资金，包括投入非经营性交通基本建设项目中的资金和投入经营性交通基本建设项目中的资本金。
　　第三，应当根据交通基本建设资金监管要求上的不同，将其划分为用于经营性项目的交通基本建设资金和用于非经营性项目的交通基本建设资金。
　　国家对经营性项目实行“先有项目，后有企业”的管理模式，其基本特征是：（1）经营性建设项目实行项目资本金制度，国家基本建设资金是以项目成本金的形式投入建设项目的；（2）项目建成投入使用后，实行企业化经营管理，以盈利为目的，以利润最大化或价值最大化为经营目标。对此，项目业主或项目法人应对项目的合理筹资、科学投资以及建成后的经营管理承担主要责任。
　　非经营性交通基础设施建设项目属于社会公益性建设项目，项目建成投入使用后，由事业性经济组织负责运营管理。非经营性建设项目的基本特征是：（1）非经营性交通基础设施建设项目建成投入使用后，面向全社会公众提供公益性服务；（2）建设非经营性交通基础设施建设项目所需的资金完全由国家提供，所形成的资产完全属于国有资产。
　　收费还贷公路建设项目属于非经营性建设项目，但与一般的非经营性建设项目不同，项目建成后可用收取的车辆通行费补偿公路养护与收费管理支出，并偿还项目贷款的本金和利息，因此在监管收费还贷公路的建设资金时应当充分考虑到这一特点。
　　2.6实行资金监管是维护所有者权益的迫切需要
　　目前交通基本建设项目在财务与管理中存在着一些不容忽视的问题，如一些项目前期准备工作不足，甚至搞“三边”工程，概算变更随意性很大，超支严重；一些项目配套资金留有缺口，已出现“胡子”工程；一些项目财务、资金管理严重弱化，存在挪用建设资金、铺张浪费等违反财经法规等问题。
　　例如1996年以来河北省、天津市合作经营公路收费权和合作建设公路问题。在投资上绕开国家计委吸收外商投资项目审批权限，将京石涿保段、京石保石段、京秦河北段、京沪河北段、京沪天津南段、京秦天津段等6个限额以上中外合作高速公路项目，直接向省计委采取化整为零的手段报批分段立项，设立中外合作企业，违背了国务院国发[1996]34号文及有关部门的规定精神，以致被通报批评。
　　又如近年来河北省石安高速公路项目和山西省原太高速公路项目挪用建设资金超过2亿元，问题严重。
　　还如1998年在对交通基建资金使用的审计过程中，发现了不少诸如高估冒算、虚报投资等问题。由于领导重视，上下配合，相互协作，审计效果显著，如中远集团当年实际核减投资1.08亿元；交通系统各级审计部门1998年查出违纪违规金额10.37亿元，追还侵占挪用资金3.5亿元，也包含着相当一部分基建资金。
　　这一系列问题如不及时解决和纠正，将会严重影响交通基础设施建设资金的使用效益，甚至造成巨大的资金损失和浪费。
　　3.交通基本建设资金监管存在的问题及原因分析
　　3.1交通基本建设资金监管存在的问题
　　3.1.1交通基本建设投资管理体制方面存在的问题及主要表现
　　3.1.1.1从投资渠道及运行上看，目前我国的交通基本建设实行的还是集中的计划体制。
　　由于公路建设是国民经济的基础产业，政府投资比重较大，而且受几十年计划经济体制的影响，投资渠道相对集中，市场含量较小。在投资运行上由于条块分割的行政隶属体制没有改变，公路投资的资金市场形成和发展受到影响，市场的积极作用受到限制，公路、水路交通部门独家组织施工、独家组织管理的局面普遍存在，建设单位、施工单位和监理单位三种身份混为一体，即“三位一体”（个别地方设计单位也混在一起，“四为一体”），缺乏公正性、合理性和独立性，导致产生许多弊端。
　　3.1.1.2随着交通基础设施投资规模的不断扩展，特别是近年来国家加大交通基础设施建设，尤其是高速公路建设的力度，在现行投资体制下，政府作为国家交通基本建设的主管部门，其投资意识和投资行为常常与市场和效益脱节。
　　各地方政府往往从本位利益出发，在争投资、争上项目上下功夫，忽视可行性研究，盲目上马大中型交通基本建设项目，使有限的资金发挥不出其应有的效益，造成不必要的损失和浪费。
　　3.1.2资金筹集过程中的问题及分析
　　3.1.2.1概（预）算编制不准确
　　近几年，社会各界严厉批评基本建设预算超概算、决算超预算现象的发生，因此在概算编制阶段，建设单位出于自身利益考虑，往往要求设计单位将各项费用打足，而设计审查单位并不是出资单位，在审查概（预）算时，一般也从宽掌握。取费标准高套，工程预留费、高速公路管理用房、建设期贷款利息安排比较宽裕，大型专用设备购置费、工具器具购置费安排缺乏准确依据。
　　有些公路项目，第一部分建筑安装工程投资只占批准概算的2/3。而目前的体制是，计划部门根据批准的概算和建设年限安排年度资金计划，财政（财务）部门根据年度计划筹措并拨付资金，工程管理部门审批竣工决算。而各级又一再强调基建资金按计划到为，即意味着未经批准的预留费等一大块资金过早拨付建设单位，建设单位账户沉淀资金较多，如果主体工程决算较概算有较大结余，则为建设单位挪用资金搞非生产性建设和计划外采购设备提供了机会和条件。
　　由于概算不足、资金来源不落实和资金规模留有缺口，拖长建设工期，形成“胡子”工程。有的项目在资金尚未完全落实的情况下立项，在项目建设过程中就会发生资金困难，特别是自筹资金部分非常容易产生问题。
　　3.1.2.2项目法人的筹资风险约束机制不能到位
　　根据国家要求，今后新开工项目必须建立项目法人制，项目法人是按《公司法》规定设立的有限责任公司或股份有限公司。问题是：一是作为项目法人的公司是以追求最大利润为目的，而公路、港口码头等作为国民经济的重要基础设施，具有较强的公益性和超前性。交通基础设施投资额大，建成初期交通量和吞吐量没有明确保证，这就使有些项目要为贷款偿还冒很大的风险，投资风险巨大。两者之间的矛盾导致实际工作中存在许多弊端。二是公路建设资金主要来源于部补、厅拨资金和银行贷款，其中银行贷款是以国家批准的公路建成后的收费权作质押担保，项目法人公司并没有资金。因此要项目法人承担风险实际上并没有约束力，这就难以避免项目法人单位变相挪用资金。
　　 3.1.2.3国际金融组织贷款项目概（预）算批复与利用外资方案不配套
　　项目建设单位一般都希望利用国际金融组织贷款项目的税收优惠政策尽量多采购一些公路施工、养护的设备，无疑，这些设备采购因使用的是项目贷款，最终都将进入项目建设成本。既然使用的是项目贷款，那么设备的采购则应控制在概（预）算批复的购置金额内。事实上，现在有些国际金融组织贷款项目，设备采购大大超过项目原批准概算，其执行的依据是有关部门批准的利用外资方案。
　　3.1.3资金拨付监管中的问题及分析
　　计量支付相对滞后，由于目前国内建筑市场僧多肉少，因此，建筑工程招标和建筑合同的签订履行往往难以体现甲乙双方平等，即使合同是平等的，在履行过程中也难以做到平等。业主占主导地位，可以要求承包方做这做那，而承包方完成了一定的工作量后，申请支付工程款，手续非常繁杂，周期较长，加上有少数监理工程师、业主有意拖欠工程款，造成建设单位资金充裕，施工单位资金异常紧张，直接影响工程的进度和质量，影响已完工程决算的办理。
　　3.1.4建设资金使用中的监管问题及表现
　　建设单位管理费普遍存在超定额支出的问题。除主观上控制不严外，客观也存在一些问题，如：定额标准低、计提建设单位管理费的基数不合理等。建议制定新办法时予以考虑。
　　项目法人公司执行董事会决议，根据《公司法》规定，公司无主管部门。那么，交通主管部门如何实现对公路建设项目的监管，交通部和交通厅拨付的资金的监管问题，有待在拟定监管办法中予以明确。
　　竣工决算严重滞后，产生“胡子”工程。
　　3.1.5监管中制度、人员等方面的问题及分析
　　3.1.5.1工程项目管理缺乏具体统一可行的规定，各自为政现象比较严重。
　　3.1.5.2部分交通基本建设资金管理人员素质（包括思想素质和业务素质）较低，导致资金管理水平落后，产生许多问题。
　　另外，由于部分建设单位领导缺乏资金监管意识，不执行国家有关法律法规和规章制度，指使财务人员和其他资金管理人员违法操作，造成国家基本建设资金的损失和浪费。
　　3.2交通基本建设资金管理过程中，挪用、截留、垫支、预留、虚报产生的原因
　　经过调研，综合归纳当前交通基本建设资金管理中存在共性问题的5个原因是：
　　3.2.1建设项目投资的不断变革
　　交通基本建设投资趋向多元化发展，由以往单一的国家投资发展为国家、国家和地方、国家地方和企业及中外合资等多种形式相结合的投资体制，投资渠道不断拓展。由于现行交通基本建设资金的监管制度建设相对滞后，已经不适应当前交通基本建设的发展，导致了资金监管方面出现较大的漏洞。
　　3.2.2资金监管不力，出现问题严重
　　某些建设项目方面的违法犯罪形式多样，如在项目前期工作中，没有很好地进行可行性研究，导致项目选择失当，造成不必要的浪费；由于概算不足、资金来源不落实和资金规模留有缺口，拖长建设工期，形成；未能保证资金专款专用，挪用和变相挪用项目建设资金，随意扩大工程规模、变相搞概算外工程；实施外部监督与内部财务约束机制相结合的监督力度不够。
　　3.2.3是非错误界限混淆不清
　　对于交通基本建设资金的监管，缺乏一个完备的监督体系，某些同志对交通基本建设资金使用管理过程中存在的问题是非错误界限混淆不清。对于滞留、挤占、截留、挪用交通基本建设项目资金等违法违纪行为，甚至已构成犯罪的行为，认为只是财务会计上的一般弊端，未予以足够重视，缺乏执行规章的严肃性，导致资金使用和监管上产生很大的漏洞。这就需要建立健全完善的交通基本建设资金监管法规体系，以便进一步明确法律责任，严肃财经纪律。
　　3.2.4法制观念淡薄，人员素质有待提高
　　通过对某些问题的产生根源进行分析，表明某些建设项目主要是由于领导和工作人员缺少法制观念，导致严重问题的产生。有关法律法规的宣传有待加强，对建设项目有关人员的奖惩制度有待完善，现行财会人员的管理体制有待改革。
　　3.2.5交通基础设施建设项目实行不妥的组织形式
　　目前公路建设管理采取的是公路局（段）的管理形式，应当逐步改变这种状况，将其按职能分解，严格独立行使职能，工程项目要通过招、评、定标，选定施工单位，确保工程质量，监管建设资金安全使用；有条件的还必须实行项目法人责任制。
　　4.交通基本建设资金监管的目标和基本思路
　　4.1以理论研究为依据探索分析问题
　　我们认为，进行交通基本建设资金监督管理问题的研究，既要针对调研中揭露存在的问题加以分析，又要从理论上认清国家经济改革和发展中的指导方针，结合交通行业的实际来研究探索问题。
　　在理论研究认识上要把握以下4个问题，作为分析问题的出发点和落脚点：
　　4.1.1从战略上调整国民经济的布局
　　国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股和参股企业来实现。国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域还是要占支配地位，要支撑、引导和带动整个社会经济的发展。以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，在实现国家宏观调控目标中应发挥重要作用。
　　4.1.2坚持速度、结构、质量和效益的统一
　　在保持经济适度快速增长的同时，把工作的着力点放在优化结构、提高经济增长的质量和效益上来。发展社会主义的市场经济，速度指标应是预测性的、指导性的，不是计划经济体制下的指令性计划；我们要的是实在的、无水分的速度，讲求质量效益的速度，这就要求以市场为导向来增强技术开发和创新能力。
　　在增加国家交通建设投入的基础上，更加重视和鼓励企业、集体和个人等社会资金投资于交通基本建设的经营性项目，目的是要把促进消费需求的增长作为拉动经济增长的一项重大措施，使投资和消费双启动。
　　4.1.3制止不合理的重复建设项目
　　交通基本建设投资项目，要适应市场，制定和实施明确的发展战略、技术创新战略和市场需求发展战略，提高决策水平，避免出现大的失误。
　　政府要通过制定产业政策和发布信息等方式进行引导，建立投资风险约束机制。严格执行项目资本金制度和项目法人责任制，做到谁决策谁承担责任和风险。
　　4.1.4建立和完善现代企业制度
　　建立现代企业制度是把握“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途径，是国有企业改革的方向。
　　公司制是现代企业制度的一种有效组织形式，公司法人治理结构是公司制的核心。将股东会、董事会、监视会和经理层的职责形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，以保证所有者对企业拥有最终控制权。
　　4.2确立交通基本建设资金监管的范围
　　我们认为交通基本建设资金（包括各级交通主管部门的公路、水路建设资金，国有企业、集体企业和个人以及中外合资投资建设公路、港口等交通基本建设资金）用于国家基本建设投资计划内的项目，包括计划内公益性交通设施项目的国家投资和计划内经营性交通设施项目国家注入的资本金，各级交通主管部门和建设单位均负有监管责任。
　　各级交通主管部门是指各级人民政府主管公路、水运交通基本建设的部门，包括：交通部，各省、自治区、直辖市交通厅（局、委、办），各市、县级交通局（委、办）等。建设单位是指具体使用交通基本建设资金的单位（含实行项目法人责任制的项目管理单位）。
　　各级交通主管部门和建设单位应对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等实行全过程负责。
　　4.3调研后提出监管的原则
　　从总体来说，有关资金筹措，控制工程投资，分期用款计划，项目预、决算等均属监管内容；要做到落实责任、逐级检查、是非分清、数据真实、问题处理“五个到位”。
　　对于逐级审查来说，研究审查过程中对建设项目的审查应采取四个结合的方法，即：全面审查与突出审查相结合，查账与调查核实相结合，详查与抽查相结合，定量与定性相结合。
　　交通基本建设资金监管的基本原则包括：
　　4.3.1分级监管、分级负责原则
　　交通基本建设资金按资金来源渠道和管理阶段及职责，实行分级监管、分级负责；实施“一级管一级”的监管方式。
　　4.3.2专款专用原则
　　交通基本建设资金必须按规定用于经批准的交通基本建设项目；交通基本建设资金实行专户储存，专款专用，不得截留、挤占和挪用。
　　4.3.3监督控制原则
　　交通主管部门和建设单位要对交通基本建设资金的使用和管理进行全过程的监督检查，建设单位要建立健全资金使用的内部控制制度，确保交通基本建设资金的安全、合理和有效使用。
　　4.3.4会计核算原则
　　各级交通主管部门和建设单位必须遵守《中华人民共和国会计法》和《国有建设单位会计制度》、《会计基础工作规范》以及相关的财经法规、财会制度，加强交通基本建设资金的会计核算工作，严格实施会计监督，及时反馈真实、准确的会计信息。
　　4.3.5效益原则
　　交通基本建设资金的筹集、使用要实行高度规范化管理，确保厉行节约，防止损失浪费，降低工程成本，提高资金使用效益。
　　4.3.6奖罚原则
　　必须严格按照现行有关法规、制度使用交通基本建设资金，如有违反要追究责任，并给予相应处罚；在使用监管交通基本建设资金工作中有突出贡献的要给予奖励。
　　4.4监管的重点内容
　　我们认为交通基本建设资金的监管应包括：明确各级政府和建设单位的监管职责；对交通基本建设资金筹集进行监管；对交通基本建设资金拨付进行监管；对交通基本建设资金的使用进行监管；对工程合同及施工进行监管；对制度进行监控；明确监管责任和奖罚。
　　我们认为交通基本建设资金监管的重点应包括以下12个项目：
　　(1)是否违反基本建设程序，不按规定实行建设资金专款专用、专户存储，侵占和挪用建设资金。
　　(2)是否未经报批突破初步设计预算
　　(3)是否有计划外工程项目
　　(4)是否擅自改变建设项目，扩大建设规模。
　　(5)筹集资金来源是否合法，配套资金是否及时到位。
　　(6)是否未经批准将额度内的基本预备费用于概算外工程项目和新增工程项目
　　(7)是否存在重大工程质量问题，并造成严重经济损失。
　　(8)是否按规定提取使用建设单位管理费
　　(9)是否严格按建设项目施工合同规定拨付工程进度款，有无高估冒算，虚报冒领。
　　(10)是否按合同规定提留质量保证金
　　(11)是否乱摊乱挤建设成本
　　(12)是否建立和健全财会机构，加强各项原始记录、统计台账、凭证账册、会计核算、财务报告、内部牵制制度等基础性工作。
　　4.5交通基本建设资金监管应实现的目标
　　加强交通基本建设资金监督和管理的主要目的是为了提高有限资金的使用效益。要在进行深入调查研究的基础上，充分借鉴国内外基本建设资金管理的成功经验，认真分析问题产生的根源，提出解决问题的有效途径，最终形成具有较强实用性和可操作性的《交通基本建设资金监管办法》。
　　4.6实施交通基本建设资金监管的方法
　　从理论研究结合实践工作应从以下4个方面对交通基本建设资金进行监管：
　　(1)各项目应当自觉接受主管部门依法实施的各项监管；
　　(2)项目负责人应负有领导责任，保障项目内部认真履行好财务监管职责；
　　(3)项目财务部门要确保对财务收支进行有效的财务监督和控制；
　　(4)相信和依靠项目员工，树立明确的责任观念，行使法律、法规赋予的监督职权。
　　5.交通基本建设资金监管的基本措施和途径
　　5.1学习国内外有关资金监管方面的经验和做法
　　5.1.1加强概（预）算编制审查
　　概（预）算编制准确与否，直接关系到国家基本建设资金是否合理使用。在项目执行中要维护批准概算的严肃性，未经原概算批准单位批复擅自超概算增加工程和超标准购置设备的，坚决不准予进入竣工决算。由于概算编制不准确，与项目执行决算相差10%以上者，设计单位及设计审查单位应承担相应的责任。
　　5.1.2预留费用先批后拨款
　　未经批准动用的预留费建议在年度投资计划中暂不安排。即使已经计划安排，财务部门也应根据批准动用的金额拨付，主管部门未批准动用的预留费，款项暂不拨建设单位。
　　5.1.3严格按工程进度拨款
　　资金管理实行分级监管原则，明确各级资金监管权限、职责。各级主管部门负责重点工程的资金监管，各建设单位要及时报送每月的资金使用快报，既要确保工程建设的需要，又要防止资金沉淀于建设单位，强调建设单位必须及时办理计量支付。
　　5.1.4限时办理竣工决算
　　基本建设竣工决算是综合反映建设项目建设成果和财务情况的总结性文件，竣工财务决算是竣工决算的重要组成部分，是正确核定新增固定资产价值，办理固定资产交付使用手续，核定补差或上交结余资金的依据。建议规定基本建设主体工程完工一定期间内建设单位必须办理竣工决算并上报主管部门，主管部门在规定时限内必须予以批复。未办竣工决算的项目，管理机关应采取强制措施。
　　5.1.5大连港的经验值得借鉴
　　大连港近年来在基本建设资金监管方面结合港务局基本建设管理的具体情况，先后制定了《财务处与基建工程处财务管理手续的有关规定》、《关于局内施工单位承包港内工程取费办法的通知》、《大连港基建工程处工作职责及管理细则》、《财务处内部牵制制度》、《大连港务局工程招标管理实施细则（试行）》和《大连港务局设备采购工作办法》等一系列制度，从而加强建设资金的监管力度，堵塞了各个环节的漏洞。
　　5.1.6学习国际通用的“菲迪克（FIDIC）”合同条款，在调研过程中针对实现投资、进度、质量三大目标进行有效的控制与监管。
　　特别是工程项目实施的三个办法：一是内部工程实施法，内部工程也称自营工程，由建设单位自选组织实施；二是项目管理法，工程项目由业主委托机构代理进行全过程管理，双方签订委托合同；三是全套工程法，业主与某公司签订合同，实行项目总承包，也称为“交钥匙工程法”。这对我们研究工作也提供了有意的借鉴。
　　5.2经营性交通基本建设项目资金监管的基本措施与途径
　　长期以来，我国政府一直采取鼓励国内外经济组织或个人投资公路建设的政策，经过多年的实践，现已形成了多元化、多渠道筹集公路建设资金的格局。虽然公路建设从属性看属于公益事业，但由于筹资渠道和管理方式的差异，也就产生了不同类型的公路。
　　经营性公路是我国干线公路网的重要组成部分，经营性公路建设资金的使用效益直接影响着整个干线公路网建设资金的使用效益。
　　经营性公路是我国深化公路投融资管理体制改革的必然产物。按《公路法》的规定，公路经营企业可以通过投资建造公路来取得该公路一定期限内的收费经营权；也可以通过投资购买已建还贷收费公路收费权来取得该公路一定期限内的收费经营权。从我国目前13家公路上市公司的情况来看，交通部门可以先利用交通基本建设资金投资建造公路，然后再将已建成的公路以路产的形式投入公路经营企业以取得相应的国有股权；也可以先用交通基本建设资金投入已设立的股份公司形成国有股权，再由公路经营企业利用这部分资金投资建造公路。
　　目前，用于公路建设的交通基本建设资金主要由车辆购置附加费、公路养路费、公路货运附加费、公路客运附加费、有偿转让收费公路收费权的收入等构成。其中，车辆购置附加费属于中央交通规费，由交通部负责管理与分配使用；公路养路费、公路货运附加费、公路客运附加费等属于地方交通规费，由各省级交通主管部门负责管理与分配使用。在实行公路资金“费改税”后，这种基本格局不会发生大的变化。有偿转让收费公路收费权的收入，根据“谁投资、谁受益”的原则，分别由交通部和交通主管部门管理。各级交通主管部门对各自管理权限范围内的交通基本建设资金的筹集与使用实行监管。
　　公路经营企业用于公路建设的资金，包括国家直接用交通基本建设资金投入形成的资本金；国家通过其他国有法人间接地用交通基本建设资金投入形成的资本金；其他国有法人的和非国有法人单位投入的资本金；还有公路经营企业以银行贷款、发行债券等形式筹措的各种负债资金。虽然从理论上来讲，交通主管部门只负责监督管理国家直接或间接投入公路经营企业的交通基本建设资金，对投资者投入非交通基本建设资金形成的资本金以及公路经营企业自行筹措负债资金的管理属于股权管理的范畴。
　　根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》、财政部颁布的《基本建设财务管理若干规定》和国务院《收费公路管理条例》（送审稿）中的有关规定，交通基本建设资金是以公路建设项目资本金的形式投入公路经营企业的。在社会主义市场经济条件下，交通主管部门对投入公路经营企业的这部分资金进行监管的主要目的在于：（1）有效地提高公路基本建设资金的投资效益，确保国有资产的保值增值；（2）有效地引导民间资金投入公路建设项目，为发展我国的公路建设事业作出贡献。
　　在实行政企分开、建立现代企业的新形势下，作为各级政府的交通主管部门，已不可能直接对公路经营企业进行投资并享有其股权，因此各级交通主管部门对这部分交通基本建设资金的监管可分为两个层次进行：一是授权交通投资公司或其他具有法人资格的企事业单位具体管理交通基本建设资金的投放，或享有交通部门对公路经营企业投资所形成的国有股权；二是交通主管部门根据公路交通事业发展的统一规划，将用于公路建设的交通基本建设资金授权交通投资公司或其他具有法人资格的企事业单位统一管理。
　　作为公路经营企业的投资者，对交通基本建设资金监管的主要方式应当是股权管理。首先，应以公司股东身份对公路经营企业的收费经营活动进行有效的监管，以确保投入公路经营企业的交通基本建设资金能够真正实现预期的保值与增值。其次，应对是否将有限的交通基本建设资金投入公路经营企业进行科学的可行性论证，以确保获得理想的投资效益。
　　5.2.1实施公路特许经营制度是改革的需要
　　随着政府机构改革与政府职能转换的全面推行，交通部门不应当再以双重身份管理投入公路经营企业的交通基本建设资金，而是应当通过推行公路的特许经营制度将公路经营企业的公路建设与收费经营活动逐步用“BOT”方式进行规范。一方面，交通主管部门应加大规范公路建设“BOT”方式的力度，使规范的“BOT”方式在利用民间资金发展我国干线公路网中发挥更重要的作用；另一方面，交通主管部门授权交通投资公司等法人单位持有交通基本建设资金投入公路经营企业后所形成的股权，对交通基本建设资金的保值增值承担责任。
　　公路特许经营制度是是实行公路收费经营的依据。但是，由于我国目前的公路特许经营制度尚未真正建立，政企尚未真正分开，绝大多数由国有单位改制或新建立的公路经营企业尚未真正成为规范意义上的公司制企业，还缺乏自我约束能力，因而交通主管部门还有必要对国有或者国有控股的公路经营企业的公路投资行为进行有效的直接监督与控制。至于对那些非国有控股、或者无国有参股的公路经营企业交通基本建设资金的监督管理工作，应主要侧重于在完善特许经营制度的基础上依法进行行业管理。
　　5.2.2在当前条件下，交通主管部门应当主要侧重于以下几个方面对国有或者国有控股的公路经营企业的交通基本建设资金进行监督管理。
　　5.2.2.1通过加大对公路基本建设工程可行性研究的力度，加强对公路建设项目可行性论证阶段的科学管理与有效控制，对公路投资额和未来交通量进行科学预测，为合理确定公路特许经营期限奠定可靠的基础，防止由于可行性论证方面的原因所导致的公路投资失误。
　　——交通主管部门应采取措施，尽可能地避免对公路建设项目可行性论证的行政干预，真正实行政企分开，由公路经营企业独立享有投资决策自主权并对投资效益负完全责任是非常必要的。
　　——应通过制定有关规定，通过实行招投标制，保证让有资格的研究单位独立地进行公路建设项目可行性论证，防止在选聘研究单位过程中出现腐败行为。
　　——应通过制定有关规定，明确研究单位从事公路建设项目可行性论证应承担的责任，并通过公路建设项目的后评估落实责任。
　　5.2.2.2在科学论证的基础上向公路经营企业投放交通基本建设资金，并监督公路经营企业合理筹措公路建设资金，以求提高有限公路资金的使用效益。
　　公路的经济效益，包括财务效益和宏观经济效益。财务效益一般取决于公路的投资成本和未来预期的交通量。由于我国东、南部地区经济较为发达，交通量比较大；地势比较平坦，公路平均造价较低。这使得东、南部地区的公路具有较为理想的财务效益，利用贷款和民间资金修建经营公路有明显的优势。与此相反，我国中、西部的大多数地区属于山区或重丘区，建造公路投资巨大，相对较低的经济发展水平又制约了交通量的快速增长，公路投资的财务效益一般不理想。在这种情况下，片面依赖特许经营机制建造公路，公路经营企业有可能陷入财务困境而难以自拔。应当在科学论证的基础上监督公路经营企业合理筹措建设资金，最大限度地提高投资效益和股权收益率。
　　5.2.2.3通过加强对公路经营企业公路建设项目概预算编制与招投标工作的有效规范，有效地控制公路工程成本。
　　我国的工程建设招投标工作是从90年代初期开始实行的。实践表明，科学、严肃的工程建设项目招投标在保证工程质量、控制工程成本方面效果显著。但我国目前的公路工程招投标工作还不尽如人意。对此，应注重做好以下工作：
　　——应通过公开招标和资格验证方式选择有资格的设计、工程（造价）咨询单位负责编制工程概预算，并对其编制质量负责，防止在选择工作设计单位过程中的行政干预以及可能出现的腐败行为。
　　——应通过公开招标和资格验证方式选择工程施工单位，防止在选择工程施工单位过程中的行政干预以及可能出现的腐败行为。
　　——在公路工程招投标和选择工程施工单位过程中，应有工程财务人员与审计人员参与，以利于做出财务上的最佳选择。
　　5.2.2.4加强对公路工程施工阶段的管理与控制，是降低公路工程成本、提高公路经营企业投资效益的有效手段。
　　公路工程施工阶段财务管理与控制的主要目的是为了有效地控制公路工程成本。工程监理人员的专业技术水平、敬业精神和工作的责任心在一定程度上影响到工程的质量和工程成本。在市场经济条件下应重视对是否有必要或者有可能支付较高的代价来选择具有较高信誉的工程监理公司承担工程监理任务，以保证工程建设质量，避免因质量问题而导致更大的经济损失进行决策。
　　5.2.2.5加强对公路竣工决算阶段的管理与控制，防止挪用公路工程款现象的发生。
　　加强对公路工程项目竣工决算情况的财务监督对公路工程成本的有效控制也具有重要作用。由于目前政企尚未真正分开，还存在地方政府为追求自身利益而采取行政干预的手段挪用公路建设工程款的可能性；由于国有股东还不能真正发挥对企业经营行为的刚性约束力，公路经营企业的经营者还有可能为谋求自身利益而挪用、浪费有限的交通基本建设资金，侵犯国有股东的合法权益。因此，交通主管部门有必要、也有责任对投入公路经营企业的交通基本建设资金实行有效的监督管理。
　　5.2.2.6科学评价收费经营公路的投资效益，促使公路投资效益不断提高，有益地维护国有投资者的合法权益。
　　为了保证公路建设投资获得最理想的经济效益，有必要对经营性公路工程项目进行经济效益评价。作为交通主管部门，应主要关注用内部收益率反映的投资效益；作为国有股东，应主要关注用股权收益率反映的财务效益。
　　以上工作应当作为在当前特定形势下，交通主管部门监督与管理国家投入公路经营企业的交通基本建设资金的侧重点。加强这几个方面的管理，有助于实现交通主管部门对交通基本建设资金实行监督管理的目标。
　　水运经营性项目资金的监督与管理可参照公路经营性项目的管理方式进行。
　　实行项目法人责任制和资本金制度的经营性项目的资金筹集要严格按照财政部《关于印发〈基本建设财务管理若干规定〉的通知》（财基字[1998]4号）的有关规定执行。
　　5.3非经营性交通基本建设项目资金监管的基本措施和思路
　　非经营性交通基础设施项目由国家负责投资建设，建成交付后面向全社会提供公益性服务，非经营性交通基础设施建设项目不以营利为目的，因而只有在保证工程质量的前提下，通过该项目所耗用经济成本与其对全社会提供经济效益之间的比较来衡量非经营性项目的投资效益。非经营性交通基础设施建设项目的资金监管一般应体现在以下诸环节的管理上：
　　5.3.1明确各级监管职责
　　交通基础设施是国家的重要基础设施，特别是高速公路是一种高投入、技术先进的基础产业，在建设时必须把质量放在第一位。坚持质量业主责任制，强调业主是建设质量的第一责任人。
　　要进一步明确各级交通主管部门和建设单位对交通基本建设资金的监管职责，对单位主要负责人及各职能部门的责任要做到分工明确、各司其职、各负其责，对交通基本建设资金进行全方位的监控。
　　5.3.2可行性研究阶段建设资金的监管：
　　必须认真做好交通基本建设项目的前期工作，使建设项目的可行性研究及项目前评价工作真正达到可行性的要求，而不是仅仅满足可批性，确保投资效益，防止建设资金损失浪费。
　　5.3.3概预算编制阶段建设资金的监管
　　交通基本建设项目概预算编制的准确与否，直接关系到国家基本建设资金是否合理使用。要进一步加强基础设施项目的概预算管理，做好项目前评价工作，努力降低工程建设成本。凡由国家投资的建设项目，都要认真搞好工程概算审查工作，并将审定的工程概算作为安排建设资金的依据。
　　要在建设项目前期工作阶段就将资金来源的管理放在突出位置，交通基本建设项目资本金的筹集要严格按法律、法规办事，严禁非法集资，确保项目建设资金不留缺口。
　　5.3.4施工招投标阶段和工程监理招投标阶段建设资金的监管
　　认真执行《中华人民共和国招投标法》和国家有关法律法规，严格招投标制度、施工和监理制度，选择有资质的设计、施工、监理队伍，不能搞分包、转包。
　　5.3.5施工阶段建设资金的监管
　　交通主管部门要严格按照基本建设支出预算、项目建设程序和工程建设进度拨付资金，建设项目中配套资金到位的比例不能低于财政资金的到位比例。要加强资金使用和施工的监控，可以借鉴国外的先进经验，如世行、亚行项目采取的BOT经营方式，保证资金足额有效地使用。在资金拨付中要切实加强监督检查，加强资金的源头管理，确保建设资金及时、足额到位，严格防止人为滞留、挤占、截留、挪用国债专项资金和其他用于基础设施的财政性专项资金。
　　资金管理实行分级监管原则，明确各级资金监管的权限、职责。各级主管部门负责重点工程的资金监管，各建设单位要及时报送每月的资金使用快报，既要确保工程建设的需要，又要防止资金沉淀于建设单位，强调建设单位必须及时办理计量支付。必须坚持按技术标准和规范进行施工，否则不予支付工程款。
　　5.3.6竣工决算阶段建设资金监管
　　进一步加强交通基础设施项目竣工决算管理，做好项目后评估工作，努力降低工程建设成本。基本建设竣工决算是综合反映建设项目建设成果和财务情况的总结性文件，竣工财务决算是竣工决算的重要组成部分，防止“三边”工程、“胡子工程”，降低工程建设成本，是正确核定新增固定资产价值，办理固定资产交付使用手续，核定补差或上交结余资金的依据。
　　在项目执行中要维护批准概算的严肃性，未经原概算批准单位批复擅自超概算增加工程和超标准购置设备的，坚决不准予进入竣工决算。
　　5.3.7要进一步加强制度和法规建设，认真贯彻落实国家及有关部门的法规制度，保证交通基础设施建设资金能够专款专用，防止挪用和变相挪用；要严格控制项目建设资金的各项开支标准，防止铺张浪费，随意扩大工程规模、变相搞概算外工程。
　　5.3.8切实加强执法监督检查，杜绝资金使用中的违法违纪行为。
　　要通过监督，及时制止和纠正交通基础设施建设资金管理中的各种问题。对滞留、挤占、截留、挪用交通基础设施建设资金等违法违纪行为，或因工作失误造成资金严重损失与浪费的，要追究当事人和有关负责人的责任，构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
　　5.3.9加强基础设施建设项目单位的财务与资金管理工作
　　所有交通基础设施建设项目的建设单位都要采取成立项目法人和注册企业等方式，落实建设项目的财务和资金管理责任。所有的建设项目都要配备专人管理基本建设财务与会计核算，并按规定建立健全会计帐簿和报送有关报表。
　　6.结论
　　加强对交通基本建设资金的监管是社会主义市场经济条件下我国交通建设事业的客观需要。本课题报告以社会主义市场经济理论为依据，吸收已取得的有关交通基本建设资金监管的科学研究成果，借鉴国内外有关交通基本建设资金管理的成功经验，在对交通基本建设资金监管问题进行科学与充分研究及比较分析的基础上，形成了以下具有较强操作性的研究结论：
　　6.1必须有计划有组织地建立逐级监管体系
　　实施“一级管一级”的检查要抓住四个关键：
　　——检查要有共性和个性的依据
　　——检查应采取定期与不定期相结合
　　——检查的程序要明确
　　——检查的方法要结合检查对象的实际情况提出要求
　　6.2实施交通基本建设资金监管的目标：
　　以理论结合实际，可将其概括为10个字，就是“建立、确保、防止、严肃、监督”。
　　“建立”就是建立严格的基本建设资金监管程序，监管各阶段建设资金来源与用途的合法性、合规性，并对建设资金实行逐级审查和决策。
　　“确保”就是确保建设资金的依法合理使用，明确制度监控责任，提高资金的使用效益。
　　“防止”就是防止建设过程中的弄虚作假，铺张浪费，肆意挥霍，奢侈腐败。
　　“严肃”就是严肃财经纪律，依法实施财务监督，制止顶风违纪，维护国家和投资者权益，违反财经纪律的要处罚；对构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
　　“监督”就是监督要采取外部监督与建立内部财务约束机制相结合的方法，完善交通基本建设资金的监督机制。
　　6.3进行交通基本建设资金监管研究的最终目的
　　作为国家交通主管部门，要抓住国家加快发展公路建设的机遇提高投资效益，在建立现代企业制度的同时，对交通基本建设资金实行有效的监管。在交通部财务司的指导下，从实际出发对当前交通基本建设资金现状进行深入细致的调查研究，认真分析问题产生的根源，借鉴国内外先进的建设资金管理经验，提出加强交通基本建设资金的监管措施和意见，并本着“简明实用、符合政策、突出重点、系统规范、便于操作、以利检查”的思路，经充分的调研论证，针对当前存在的问题，制定符合合规性、适用性和可操作性的《交通基本建设资金监管办法》（以下简称“办法”）
　　6.3.1办法的总体框架
　　办法共有九章55条。总体框架包括：
　　第一部分：总则，共一章5条。阐明办法制定的必要性、适用范围、监管原则、监管重点内容及实现的目标。
　　第二部分：监管职责，共一章4条。明确各级交通主管部门和建设单位及其内部各职能部门对交通基本建设资金监督管理应负的职责。
　　第三部分：监管内容，共五章35条。从资金筹集、资金拨付、资金使用、工程合同及施工、制度等资金运动的各个不同阶段和侧面进行监督管理。
　　第四部分：罚则，共一章6条。对资金监管中出现的问题，明确责任，做到奖罚分明。
　　第五部分：附则，共一章4条。
　　6.3.2办法可解决的主要问题
　　6.3.2.1明确了纳入国家监督管理范畴的交通基本建设资金的概念。
　　纳入国家监督管理范畴的交通基本建设资金可以从两个方面理解，一种观点是指纳入国家交通基本建设投资计划，用于交通基本建设项目的全部资金，即广义的交通基本建设资金概念；一种观点是仅指国家以各种方式投入交通基本建设项目的资金，即狭义的交通基本建设资金概念。为了便于国家在宏观上对交通基本建设资金进行监督管理，我们在办法中明确凡纳入国家交通基本建设投资计划的资金都应进行监督管理。
　　6.3.2.2对交通基本建设资金必须进行全过程监督管理
　　交通基础设施是国家的重要基础设施，特别是高速公路是一种高投入、技术先进的基础产业，在建设时必须把质量放在第一位。我们要的不仅是发展速度，更重要的是质量和效益，质量得不到保证就是对人民的犯罪。必须坚持质量业主责任制，强调业主是建设质量的第一责任人。
　　由于财务核算属事后核算，而对许多项目在可行性研究、概预算编制、资金筹集和使用等阶段产生的许多问题，仅靠财务部门进行资金监管，力量是有限的，许多问题产生与某些单位、部门的领导和有关业务部门渎职和失职是分不开的。根据新的《会计法》规定，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的完整性、真实性负责。单位各职能部门有责任配合财务部门对资金进行全过程监督管理。
　　办法中进一步明确各级交通主管部门和建设单位对交通基本建设资金的监督管理职责，对单位主要负责人及各职能部门的责任做到分工明确、各司其职、各负其责，对交通基本建设资金进行全方位、全过程监督管理。
　　6.3.2.3针对建设项目投资的不断变革，完善对多元化投资管理。
　　交通基本建设投资趋向多元化发展，由以往单一的国家投资发展为国家、国家和地方、国家地方和企业及中外合资等多种形式相结合的投资体制。
　　办法中对多元化筹资予以明确规定，并对实行法人责任制和资本金制度的经营性项目的资金筹集也给予了规范。
　　6.3.2.4有针对性地解决资金使用过程中出现的问题
　　某些建设项目由于资金监管不力，牵涉建设资金使用的违法犯罪形式多样，要加大资金监管力度，相应地在办法中均予以明确规定。如：
　　——对未能保证资金专款专用，挪用和变相挪用项目建设资金，随意扩大工程规模、变相搞概算外工程的行为，在办法中对资金的支付程序均给予了详尽的规定；
　　——对于前期工作费和建设单位管理问题超支问题，也予以明确规定。
　　6.3.2.5制止交通基建项目中实行不妥的组织形式
　　部分交通基础设施建设项目单位集项目建设、设计、施工、监理于一身，缺乏公正、独立和相互制约机制，导致建设项目质量低下。在办法中明确了工程设计、工程概预算、招投标、监理、合同签订等各方面的监督管理规定，按职能分解，严格独立行使职能，工程项目的设计、施工、监理要通过招、评、定标，选定设计、施工、监理单位，以严格的合同确保工程监管质量，保证建设资金安全使用。并明确了审计监督的责任。
　　6.3.2.6明确了监管职责及责任，防止是非错误界限混淆不清
　　针对某些同志对交通基本建设资金使用管理过程中存在问题的是非错误界限混淆不清，发生的滞留、挤占、截留、挪用交通基本建设项目资金等违法违纪行为，在办法制定中，进一步强调执行规章的严肃性，并明确各单位、部门和相关人员的职责和应承担的法律责任，严肃财经纪律，从法规建设上堵塞资金使用和监督管理中的漏洞。
　　6.3.2.7针对部分人员法制观念淡薄发生的资金监督管理问题，制定了相应的奖罚原则
　　在办法中认真贯彻了有关法律法规的精神，对模范遵守法律法规的项目和个人要给予适当的奖励，对违反者给予处罚，以提高单位和人员遵守法规制度的自觉性和主动性。
　　6.3.3办法体现的基本实质
　　我们认为办法的制定符合“一个依据、两个前提、三个突出”。“一个依据”就是以国家颁布的《会计法》和国家有关部门制定的基本建设资金监督管理方面的规章制度为依据。“两个前提”就是：一是交通基本建设从酝酿、规划决策、组织实施、直到建成投产整体过程各阶段的基本建设程序办事；二是遵照国家现行政策法规、行业财会制度，对原有继续使用价值的制度可作参考。“三个突出”就是：一是以建立现代企业制度为要求，强化内部约束和监督机制；二是办法规定比较全面，可覆盖交通系统公路、水运等基建资金的监管工作；三是突出了资金监督管理原则、任务、基本要求，在深入调研的基础上制定监管办法在实施中应该是可行的，具有较强的操作性。
　　从课题整体研究结果来看，完成了预先确定的考核目标和主要技术指标。新拟订的办法也符合国家对交通基本建设资金监管的要求，它的实施将有利于确保资金的安全使用，提高交通行业基建资金的使用效益，有助于交通建设事业的健康发展。□