农民工进城就业对我国经济社会发展作出了巨大贡献，给农村和城镇带来了双赢的变化。但事实上我国城镇对农民工的态度是经济方面接纳，社会方面拒入，农民工一直处于城镇社会的底层，其应有的权益往往得不到有力的维护。近年来，虽然国家出台了《就业促进法》等维护劳动者合法权益的法律法规，在城乡就业准入方面的限制已基本打破，但农民工在就业服务和就业权益等方面，仍与城镇居民存在很大差别，制度障碍是农民工进城就业困难、就业保障不足的重要原因。这就要大胆创新，打破现行影响农民就业的各种制度限制，尽快制定完善有利于农民工进城就业的相关制度，有效推进和保障农民工进城就业安居，以有效缓解农村富余劳动力的就业压力，加快工业化和城镇化进程，推进城乡统筹发展，促进社会和谐发展。
　　 一、农民就业的相关制度障碍
　　 1.就业制度。在市场经济体制下，就业制度虽然进行了改革，但农村劳动者在求职、就业、管理等方面仍然受到不平等待遇。（1）农民工进城就业机会相对有限。一方面是城乡劳动力市场分割依然严重，现行的有关制度在招工程序、比例、领域、行业工种等方面仍倾向城镇居民，就业与促进就业政策大多针对城镇下岗失业人员，那些好的工作都要求本地城镇户口，把脏险苦累的留给农民工，农民工不能平等地获得就业。另一方面是农民工组织化程度低，进城农民工以非正规就业为主，大多数是没有经过组织的，是以亲友老乡介绍外出就业为主，最多是以少数的乡缘、地缘、血缘等联系在一起。这两方面情况导致虽然农民工进城就业仍存在困难。（2）就业服务援助制度不覆盖农民工。就业信息的建立与发布、就业免费服务和培训、就业与再就业扶持政策、困难群体就业援助制度等基本上不把农民工纳入服务范围，农民工就业培训机会少。为农民工服务的中介组织较少且不规范，黑中介仍屡禁不止，整顿治理不力，农民工常常受害。（3）劳动用工管理不规范。大多数用人单位不依法与农民工签订劳动合同，滥用试用期、把农民工作为廉价的临时工使用，随时可能解雇；有签订劳动合同的则是存在不少合同期限短、内容不规范、履约不理想的问题。农民工超时劳动比较普遍，农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工不同酬，缺乏正常的工资增长机制。有的地方农村劳动力进入城镇就业，还要被强制性收取管理费、用工调节费等。（4）农民工权益难保护。农民工的就业权、休息权、获得报酬权、伤残获得医治权、人身自由权等屡遭侵害，职业病和工伤事故较多。大多数农民工不会自觉运用正规渠道解决问题，也没有主动向劳动、工会、妇联等部门反映其权益受到侵犯问题，相关部门维权职能发挥不够。
　　 2.户籍制度。（1）户籍制度制造了等级和利益差别。现行户籍制度人为地划分出农业户口和非农业户口，导致了城镇和农村居民在最低生活保障、住房和社会保险、征兵、退伍兵安置、优抚对象的抚恤优待甚至交通事故赔偿上的待遇差别问题，使农民工只能作为城镇的暂住人口，不能享受与城镇居民平等的权利，人为地制造了等级和利益差别，加深了城乡分割的裂痕，造成了对农民工的歧视。（2）户籍制度成为农民工权益保障的障碍。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。由于现行的选举制度与户籍制度直接联系在一起，按现行的选举法及相关法规规定，农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。这使得农民工长期游离于城市政治生活之外，利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映，农民工的利益诉求在很大程度上都是通过间接渠道表达的。这就使得他们的利益表达具有一定的时间滞后性，往往是以突发事件和危机处理方式出现的，具有群体伤害性和社会破坏性的特点。
　　 3.社会保障制度。一是农民工不能享受城镇低保。由于城市和农村最低生活保障是按属地管理原则，审批确定低保对象，所以农民工难以纳进流入地城市的低保范围，不能享受城镇低保。二是农民工参加养老保险的比例很低。这既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题。还有现行制度不适合农民工方面的问题：参保费率相对偏高和养老保险接续麻烦。三是大多数农民工还没有参加城镇医疗保险。由于新农合以县为单位统筹，参合农民工在务工地就医不能即时即报，住院费用补助率也较低。四是覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有建立。在城乡结合部租房的农民工占大多数，购房的很少。城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外。
　　 4.教育制度。一方面，农村教育经费投入严重不足。另一方面，农民工在城镇就业和居住越稳定，越期望子女完全融入当地教育制度安排，农民工随迁子女的教育需求也日益增长，许多城市公办学校教学资源未能相应扩充。我国高中教育还没有纳入免费义务教育范围，农民工家庭高中阶段教育负担较重，农民工子女初中毕业后弃读高中的现象比较普遍。
　　 二、创新农民就业的相关制度，推进农民就业安居
　　 长期以来，我们的观念是只注意经济发展，忽略了社会协调发展，注重的是廉价农民工资源的索取与利用，没有同等关注农民工的切身利益、生活质量和人力资本的培育提升。这种没有更新的农民就业、安置和待遇模式已不适应科学发展观指导下的市场经济发展新阶段的要求了。因此，必须把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，创新农民就业、安置和待遇等方面的制度。
　　 1.加快劳动用工管理制度创新，切实维护城乡劳动者权益。（1）构建平等就业制度。一是在就业市场准入上要实现劳动者平等获得就业机会的权利。加快劳动用工制度创新，逐步打破城乡区域和身份户籍界限，取消各种限制农村劳动力进城务工就业的政策规定和制度障碍，形成城乡劳动者平等的就业制度。二是要实现农民工平等获得劳动报酬的权利。在劳动关系上要实现农民工平等获得劳动报酬的权利，包括建立农民工工资合理增长机制，加强劳动者与企业谈判的平等地位、改善劳动条件和劳资关系和实现同工同酬等。要消除各种用工歧视，为城乡劳动者搭建公平的就业平台，构建和谐劳资关系，维护农民在城镇就业的合法权益。（2）统一农民工就业管理。改革城乡分割的就业管理体制，改变多头管理的现象，确定农民工就业工作由劳动保障部门负责实施，加大财政投入，集中政府分散的就业扶持经费、发挥其最大效应，并且健全“培训―就业―维权”三位一体的工作模式，切实解决农民工问题、统筹城乡发展。劳动保障部门的职能应由城镇延伸到农村，统筹开发城乡劳动力资源，疏通城乡两条就业渠道，对进城务工农民进行科学有效的指导和服务，引导农村劳动力向城镇有序转移。（3）完善劳动合同制度。一是推行和落实劳动合同制度。要注重在各类企业全面推行和落实劳动合同制度，所有用人单位实行法定代表人或负责人负责制，必须依照法定程序直接与农民工本人订立并履行劳动合同，不得以劳务派遣合同、集体合同或与包工头的合同代替与农民工个人的劳动合同。明确与之建立了劳动关系的农民工也是用人单位的职工，实行城乡劳动者同工同酬，逐步健全工时、休息、休假等各项基础标准，科学合理地确定劳动定额，进一步健全最低工资制度。必须将农民工工资按月足额直接发放到农民工本人。加强对用人单位支付工资情况的日常巡查、举报专查和专项检查，对发生工资拖欠的用人单位，要依法从严处罚，在欠薪高发行业和企业建立工资保证金制度。二是做好劳动用工备案制度。用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系，应当建立包括农民工在内的职工名册备查，并应到登记注册地的县级以上劳动保障行政部门如实办理劳动用工备案手续。（4）建立统一的劳动力市场。一是构建劳动力统一市场。政府应进一步整合劳动力市场(包括劳务市场、人才市场)，将城乡分割、行业分割、部门分割的劳动力市场统一起来，消除劳动力市场分割局面，并按照“科学化、规范化、现代化”标准以及“制度化、专业化、社会化”的新“三化”要求，逐步完善市场服务设施和服务机构，为促进城乡所有劳动者就业提供有效载体。二是所有的劳动力市场要城乡一视同仁。所有的劳动力市场、行业、工种、企业、事业、机关对农民工免费开放，农民工只要凭身份证就可以进入任何一家劳动力市场，各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对进城就业农民工和城镇居民一视同仁，努力消除对农村劳动力的就业歧视，降低农民工进城的就业门槛。




　　 2.加快公共就业服务制度创新，建立健全覆盖城乡公共就业服务体系。（1）加快建立和健全就业信息网络。一是建立全国统一的劳动力市场信息服务平台。要尽快建立全国统一的劳动力市场信息服务平台，建立覆盖农民工的就业信息服务系统，构建劳动力供需信息公共网络，对进城务工农民进行科学有效地指导和服务，努力让流动的农民都能得到及时有效的信息，提高他们的组织化程度，引导农村劳动力向城镇有序转移。二是建立广覆盖的信息公开制度。各级劳动力市场信息中心、职业培训机构以及正规的职业中介机构应当建立统一的信息网络以减少信息不对称的负作用；统一集中各职业介绍机构的就业信息，完善信息发布渠道，不仅要在劳动力市场和互联网上公布，而且要在报刊等媒体上公布，还可以发送各种宣传资料，使农民工普遍能够平等获取可靠、有效、优质的就业信息。同时要将就业服务信息延伸到乡村，通过建立乡村劳务组织、配备劳务输出指导员或协理员，将就业信息和就业服务及时有效地提供给农村劳动者。三是要积极培育劳动力市场中介组织。政府要积极培育劳动力市场中介组织，扩大劳务信息服务，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本，为进城农民就业提供有效高质服务。要进一步加大对劳务中介市场和用工市场的清理整顿力度，取消各种不合理收费，坚决打击假借招工之名坑骗农民钱财的行为。（2）完善就业和创业培训机制。一是建立开放的就业培训制度。各级政府部门要把对进城农民的培训教育作为自己的一项重要职责，健全劳务培训和输出网络，建立健全支农信息平台，为农民培训和择业提供服务。紧密结合城镇就业岗位的需要，整合各类培训资源，分级制定农村劳动力转移培训与农村实用技术培训计划的发展目标与政策措施，抓好对进城农民的各种职业技能培训，培养和造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，全面提高农民素质，提高进城农民的就业竞争力。用人单位应对所招用的农民工进行必要的岗位技能和生产安全培训。劳动保障等有关部门要对各类培训机构加强监督和规范，防止以培训之名，对农民工乱收费。二是加强返乡创业培训。加强返乡创业培训，增强农民创业能力，努力营造更加广阔的农民创业平台，结合地方产业特色和区位特点等要素，搞好市场开发，提供更多的创业机会和创业空间，引导广大农民群众进城入镇、经商创业，鼓励务工人员返乡创业，拓宽城镇就业空间。（3）建立平等的就业激励制度。鼓励用人单位招用农民工，根据招用农民工的人数给予融资担保和一定数额的税收减免，缴纳社会保险费的给予社会保险补贴，对小企业给予小额贷款，对重点企业给予贷款贴息，就业培训经费计入成本在税前列支。（4）建立公平的就业援助制度。为农民工建立临时性、应急性的社会救济，建立城乡统一的就业和失业登记制度，实行覆盖城乡的社会失业调查制度。将进城符合一定条件的农民工分别纳入现行的再就业政策扶持范围和困难就业援助范围，依照城镇居民的相关规定相应享受再就业政策，按比例安排残疾人就业，对困难人群免费进行技能培训、免费提供就业岗位及生活救助等援助。
　　 3.确立“就业优先”的政策基本取向和制度创新，创造更多就业机会。（1）加大政策支持就业力度。一是在编制国民经济和社会发展规划时，始终把扩大就业摆在经济社会发展的突出位置，积极发展就业容量大的劳动密集型产业、服务业和各类所有制的中小企业；二是在制定产业政策时，坚持把引导包括农民工在内的各类人员就业作为促进相关产业发展的重要目标，加大对现代农业和服务业的投入支持力度，大力发展采用先进技术的劳动密集型产业，并运用就业政策工具，鼓励创造就业。（2）推进体制机制创新，创造更多就业机会。制度创新能创造更多就业机会，很多就业机会是通过制度创新来释放。打破行政性垄断、降低服务业门槛就可以解放无数就业机会。
　　 4.建立城乡真正统一的户籍制度，确保农民工在城镇行使民主权利。（1）改革户籍与福利合一的户籍制度。创新户籍管理制度，将户籍与福利脱钩，不把获得城市户籍与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距。有条件的地方可从实际出发，实行按居住地登记户口的制度，除保留户口簿、居民身份证、居住证外，其他证件一律取消，依据合法固定住房与出生地来决定户口所在地，切断户口与利益之间的关联，从根本上消除对农民工的歧视。（2）确保农民工在城镇行使民主权利。要建立健全推进农民工市民化的长效管理机制，推进农民工行使民主权利，促进农民工在城镇当家作主。一是大力推动农民工融入城市社区。构建平等开放的城镇社区，创建多种形式的农民工参加城市管理渠道，鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育、自我服务的能力，丰富农民工的文化生活，切实保障农民工的文化权益。二是使农民工的利益有制度化的表达渠道。要建立健全农民工依法参加城市社区民主选举和管理的制度，逐步增加农民工在流入地党代会、人代会代表和政协委员的名额，推动农民工参政议政，以民主促民生。让农民工参加工作单位和居住社区的民主决策、管理和监督活动，农民工通过参加基层选举和管理维护自己的权利，自觉运用正规渠道反映问题，农民工的利益诉求能直接和及时反映并得到合理有效解决。（3）维护好农民工的合法权益。涉及农民工的诉讼案件原则上适用简易程序快速审理，减免诉讼费，降低农民工诉讼的资金和时间成本，及时采取必要的诉前与诉讼保全措施，确保农民工的合法权益能得到及时有效维护。要健全劳务纠纷协调仲裁机构，加强队伍建设，精简劳动争议仲裁机构、对农民工申诉的劳动争议案件依法简化程序、减少环节、缩短时限，及时受理，快速审理，减免费用；解决好拖欠工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题，维护好农民工的合法权益，为进城农民创造一个良好的社会环境。
　　 5.加快社会保障制度创新，促进农民工在城镇落户定居。一是建立有效覆盖农民工的社会保障体系。要继续完善农民工参加各类社会保险项目的办法，切实提高农民工参保比例和保障程度。探索打通城保和农保的有效管理措施，搭建五种保险统一管理的大社保平台，提高养老保险对农民工的覆盖面，逐步建立个人缴费、单位匹配、国家补贴的参保办法，促进农民工有能力同等参加城镇职工社会保险，健全农民工医疗保障制度，切实落实工伤保险，赔偿标准与城镇居民一样，解决农民工的大病医疗保险和疾病住院医疗保险，确保农民工看得起病，将符合一定条件的农民工纳入最低生活保障与失业保险范围，缩小城乡保障方面的差别。二是建立覆盖农民工的城镇住房保障体系。完善农民工住房支持政策，逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，稳步推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革，促进农民工市民化，建立多层次住房供应体系多渠道改善农民工居住条件，促进农民工在城镇落户定居。
　　 6.加快农村教育制度创新，逐步缩小城乡教育水平的差别。一是政府要更多地承担农村义务教育的责任。各级政府尤其是中央政府要更多地承担农村义务教育的责任，切实保障农村基础教育的经费投入，保障九年制义务教育阶段的经费投入。二是大力发展职业技术教育。积极探索适应我国产业发展需要，符合劳动者就业创业要求的职业培训、再培训机制。重视抓好新成长劳动力和农村青年的技能型、实用型、管理型培训，提高劳动者的素质。三是鼓励社会力量开展各类职业培训。各地要充分发挥各类民办培训机构的作用，在严格培训标准和质量管理的前提下，以政府出资购买培训成果的方式，鼓励各类培训机构公平竞争，实现劳动者就业创业培训的市场化。