西方发达国家自然垄断行业的形成与发展充分体现着其市场经济的发展与成熟，是内生于市场经济中的自然垄断现象；而政府对自然垄断的相应规制理论及实践的派生与演化，主要是为了弥补市场经济本身的不足，是以提高整个国家经济效率为逻辑起点的。而我国自然垄断行业的改革是为了解决国家过度干预经济问题，以提高经济效率为动机，进而增加社会福利。西方发达国家自然垄断行业的公司治理结构是市场竞争的产物，治理机制内生于争胜竞争的动态过程，竞争过程往往倾向于产生一定的有效率的治理结构倾向。高效的公司治理结构是一个动态竞争中企业必要的组成部分，是伴随着竞争过程的必然现象。而我国自然垄断行业的公司治理结构是在转型经济过程中综合与借鉴西方成熟市场经济中的公司治理理论与实践，结合自然垄断行业特点而进行的有效的政策选择；例如借鉴日德共同治理模式而设立的监事会，遵循英美单边治理模式而设立的独立董事等。这体现了我国自然垄断行业公司治理结构的外生性，还伴随着我国政府的复杂动机，追求利益相关者的整体利益而不仅是垄断企业主体的利益。因此，我国自然垄断行业的公司治理结构是一种行政主导型的具有中国特色的利益相关者治理机制。对外生性的公司治理在争胜市场竞争过程的效率缺陷成因与克服的研究具有重要意义。
　　 一、我国自然垄断行业公司治理缺陷成因
　　 1.剩余索取权和剩余控制权错位。我国自然垄断行业的公司治理结构是按照西方的公司治理理论，通过行政干预建立起来的“干中学”治理框架。由于国有产权主体的模糊或虚置及多元化的现实，所有权和控制权分离，也相应产生了剩余索取权和剩余控制权的不相匹配。合理配置应是拥有多少剩余控制权就应拥有多少剩余索取权，而两者的相互对应被认为是理解公司治理结构的一把钥匙。因为控制权的不可有偿转让性或说控制权损失的不可补偿性，代理人利用自己掌握的控制权去最大化控制权收益而非货币收益，从而导致公司治理效率的低下。拥有剩余索取权的所有者的行政化也不可能使其成为企业风险的承担者，而且缺乏强化监督的内在动机，并且倾向于与代理人的合谋。自然垄断企业承担着私营企业所不能承担的社会性功能，不仅要维护社会福利，还要保护消费者利益等各种利益相关者的投入或参与，反映在治理结构上则表现为利益相关者的治理模式；这种因为追求多元化的目标而非企业利润最大化，也成为剩余索取权所有者治理效率损失的良好借口。
　　 2.产权改革效果不显著。产权改革是长期而理性的，是以阶段性展开和渐次推进的。产权制度安排并非固化模式，而是不断演进、创新的动态运行体系。自然垄断企业的产权改革是社会财富重新分配和产权界定的过程，目前规范这一过程的规则是政府规则和市场规则。政府规则的随意性带来了严重的腐败和政府行为的不可预见，市场规则追求帕累托效率又忽视了公平，而交易费用的概念也不适用于分析基础性的制度变迁。经济低效率是自然垄断企业的根本特征，因而其公司治理结构具有天然的缺陷。产权改革是政策、实践、理论共同推动及其效率获得的结果，四者既表现出一定的同步性和共进趋势，但又明显存在着实践先行、理论和政策滞后以及效率缺乏的基本事实，这是导致产权改革成效不够显著的主要原因。其现实表现为国有垄断企业不仅没有能够消除民营经济的进入和重复建设，反而使其变得更为严重；而一些私人企业很容易实现的增强效率的行为，垄断企业却很难进行；同时一些私人企业根本不可能发生的无效率行为又在政府的操纵下频频出现。
　　 3.双重垄断性质缠绕与交织。我国自然垄断行业并非真正意义上自然而然形成的垄断，不是市场过程内生的天然垄断，并非行业的技术特征和经验特征共同决定的，一开始就以政府垄断形式出现，具有明显的非自然特征和外生于市场过程的特点。我国自然垄断行业这种强烈的政府垄断色彩和双重垄断性质缠绕与交织的基本特征，使垄断企业的公司治理结构只具有形式上的价值而无实质上的变化。由计划体制向市场体制转轨的过程，是科层组织转变为市场的动态过程，是政府为单一中心配置资源和协调行动模式转变为经济主体的广泛参与、通过竞争合作共同促进社会发展的复杂过程。基于双重垄断的我国自然垄断企业的公司治理结构，是参照西方成熟市场经济下的公司治理理论所建立的治理框架；由于西方成熟市场经济下的公司治理理论及其实践是以市场经济的演化过程为逻辑起点的，盲目地将其移植到转型经济中的自然垄断行业中因正式制度和非正式制度之间较低的相容性，从而产生制度安排上的异化，进而带来治理结构上的效率损失。
　　 二、我国自然垄断行业公司治理完善思路
　　 1.建立有效竞争市场结构。有效竞争是一种能导致最优经济效率的市场竞争态势，其理论基础是克拉克的有效竞争理论。传统自然垄断理论强调自然垄断行业巨大的固定成本及沉淀性以及基于网络供应系统的规模效应和范围经济效应等而不能引入竞争。再者，自然垄断行业提供的产品和服务具有公共产品属性，使这些行业无法采用市场化收费方式，非公有资本参与投资的收益得不到有效实现，并形成一定的进入壁垒。但随着经济技术条件的变化、市场需求的扩大和行业竞争方式多样化的发展，自然垄断行业的某些环节或业务的自然垄断特性趋于弱化。与此同时，该行业作为提供公共产品或服务的特征也发生了一定变化。因此，这些行业出现原来由公共产品向准公共产品，甚至私人产品转化的趋势，市场进入壁垒相应降低，市场结构的竞争性显著。我国自然垄断行业市场结构应是：形成规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争的基本格局，以提高自然垄断行业的经济效率。在自然垄断行业的自然垄断领域，有效竞争的市场结构应是一种寡占型市场结构形态，以实现规模经济、范围经济以及网络外部性经济，减少重复建设和过度竞争。可竞争性理论认为，即使在寡头垄断或完全垄断市场结构中，任何超额利润都会吸引潜在进入者与其发生竞争。这样，垄断不一定破坏市场的竞争特性，潜在竞争的可能性决定了垄断企业的定价原则会从获取垄断利润为目标的垄断高价原则，转化为可维持性定价原则。可竞争性理论还认为，在可竞争市场上不存在任何形式的生产低效率和管理低效率。因为生产和管理上的低效率都会增加不必要的成本，这些非正常成本像高于平均利润的非正常利润一样，会吸引效率较高的潜在进入者进入市场。因此，短期而言，现有企业可能存在低效率现象；但从长期来看，潜在竞争者的威胁会迫使现有企业消除生产和管理的低效率问题，公司治理机制在竞争的作用下实现最大的效率。
　　 2.行业垄断破除。政府对经济发展的最大贡献，就是为市场过程制定恰当的制度安排，就是通过制度发展实现经济持续发展与社会进步。同样，政府对经济发展的最大损失，就是对市场过程进行任意干预和广泛介入，实施不恰当的微观规制和干预，随意破坏争胜竞争过程得以展开的制度环境。在一定程度上，向市场经济过渡不是要弱化，而是要重新界定政府的作用；不是要把市场和政府严格对立起来，而是应该在二者之间进行平衡。在市场发育不完全、组织无效率下建立的制度可能会阻碍经济活动，而且会产生与现有制度共存共荣的组织利益集团，加强和维持现有无效制度，导致路径锁定。垄断是过程竞争的一部分，在开放市场过程中垄断具有不可忽略的竞争特性，垄断本身是动态过程竞争的暂时结果，同时垄断势力也会在激烈的市场竞争过程中不断受到挑战与削弱。垄断程度只能由市场决定，是相互冲突的自利行为交互作用的结果，具有过程性质的内生特性和开放特征。只要没有政府介入对市场过程构成威胁，自由市场上的垄断者不可能控制市场并导致资源无效分配。而且，产权改革必须以行政垄断破除为前提，因为行政垄断正是自然垄断行业多年来效率低下的根源；不废除不合理的行政保护和行政特权就贸然实施产权改革只会阻止有效竞争格局的形成。放弃一切产业部门的行政垄断，向组成社会主义市场经济的一切所有制成分充分开放市场，借助争胜竞争市场过程机制实现资源配置的动态效率。垄断只是复杂市场过程中竞争获胜的暂时现象和动态竞争的暂时表现形式，是争胜市场竞争过程必然出现的内生现象。无论是市场权势，还是自然垄断，只要不存在政府人为设置的壁垒，保持市场过程的开放竞争，现实与潜在的竞争必然会制约垄断主体可能滥用垄断力量的不当行为。
　　 3.有效规制。自然垄断行业的自然垄断性和竞争性是相对的，具有动态性。随着技术的进步和市场条件的变化，存在着自然垄断性业务领域不断缩小、竞争性业务领域相应扩大的趋势。特别是某些行业的自然垄断性会随着技术的进步和规制方法的改进而发生相应的变化，过去被认为是属于自然垄断性的某些领域或环节，也会弱化自身的自然垄断性，甚至不再具有自然垄断特性而呈现竞争性。可竞争性理论认为潜在竞争者可以代替传统管制对居于操纵行为的供给厂商进行约束，至于放松管制和竞争性的进入威胁是否足以代替管制，取决于是否存在足够的压力使得供给商降低价格和成本。根据可竞争市场理论，放松政府管制，消除进入产业市场的法规壁垒，允许新企业进入市场参与竞争，是更为有效的方法。我国现实中自然垄断行业垄断地位的维持已经演变成完全依赖于政府的行政保护。然而，自然垄断是市场竞争而不是政府干预的结果，自然垄断与靠政府行政保护取得的垄断地位的根本区别在于这种垄断不是通过政府管制人为地阻止其他厂商进入市场形成的，而是通过厂商间的价格和非价格竞争使处于劣势的厂商被击败并退出市场形成的，潜在竞争者又因达不到市场现有的成本价格水平而无法进入所形成的。自然垄断理论认为，在成本弱增性的条件下，由单个企业独占市场比由多家企业共同生产能节省生产成本和设备的重复投资。但是在受管制自然垄断行业中，企业利润主要不是来自成本节省而是来自凭借垄断势力提高价格的能力。按照规制经济学家丹尼尔・史普博的观点，规制作为替代市场的一种资源配置方式，应基于三种典型的市场失灵而存在：阻碍性交易、缺乏合法的必备条件的交易和产生低效率的交易权属。所以，随着自然垄断行业的市场开放和引入竞争，规制重点也应发生转移，即由过去的以价格和进入规制为重点转变为以网间协调、稀缺资源控制为重点，单纯的经济性规制为兼顾效率与公平的社会学规制所取代。