■ 孙 佳等


--------------------------------------------------------------------------------

《财会通讯》　2006年第11期

预算会计改革措施浅探
孙 佳

随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的构筑以及部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革的不断深入,现行预算会计的弊端和不足日益凸现,因此必须发展更为全面的预算会计。具体措施如下:
一是重构预算会计体系。现行预算会计体系(狭义)包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。随着预算管理制度的改革,我国预算会计体系将向“政府和非营利组织会计”发展。因此,我国可以借鉴发达国家对企业会计和非企业会计的划分方法,即按照单位活动的目的,而不是组织类别进行分类。对于不以营利为目的的非企业会计可以按照其核算重点进一步划分为政府会计和非营利组织会计。同时,还应对我国现行预算会计从整体框架上进行全面改革,研究制定我国政府会计、非营利组织会计核算制度和财务会计报告制度。预算会计体系在近期应由政府会计和事业单位会计构成,在远期应是政府会计体系,其中政府会计包括财政总预算会计和行政单位会计,财政总预算会计和行政单位会计是总和分的关系。事业单位会计在近期应纳入非营利组织会计,在远期应向企业会计靠拢。把政府作为会计与财务报告主体,引入“债权制”和“受托责任”概念。我国政府财务报告应当提供全面反映政府业绩和财务受托责任的财务及非财务信息,披露预算情况、国有资产、政府采购基金、社会保障基金等方面的信息。
二是逐步转向权责发生制。权责发生制是使用者评价政府财政受托责任履行情况的必要手段,根据权责发生制原则,收入只有在政府提供服务时才加以确认,而且在政府接受服务后,将相应的义务确认为当期费用,并将其作为债务列入资产负债表,这样,政府的财务报告就可以完整地反映其财政状况和运行成果;同样,权责发生制要求在资产负债表上确认所有的经济资源,这样就会使政府更加注重对有关资产的管理和维护,更好地认识未来的短期债务、管理基础设施,更有效地重新分配预算。我国预算会计基础应以渐进式转变,先事业单位会计后政府会计,先报告系统后预算系统,先个体后整体,先地方后中央。在我国政府会计改革的初期,可以考虑借鉴修订的收付实现制,即首先确认应收账款和应付账款,实现收入和支出在各个期间的平衡,明确政府当期的受托责任履行情况。统一执行“一则三制”中的借贷记账法,将预算会计要素划分为资产、负债、净资产、收入、支出五项。这种模式体现了主体资金运动的客观规律,突出了净资产的重要地位。
三是完善政府会计信息体系。在改进现行会计报表结构、项目的基础上,增加编制现金流量表和政府整体的合并会计报表。完整的政府会计信息体系包括:及时提供有关政府支出和成本的可靠信息,以帮助政府部门进行决策和控制支出;及时进行内部审计和独立的外部审计并编制审计报告;将会计系统与计划、预算、现金和债务管理及审计系统相结合;报告有关非现金资源的信息(资产、负债、人力资本);报告有关政府产出或政府政策后果的信息,促使政府提高工作效率、加强成本管理;编制政府各部门和政府整体的财务报告等。
四是进一步确定政府单位的会计主体地位。随着改革的深入,政府单位的经济业务活动从内容到形式都发生了变化,特别是实行政府单位经费包干及允许政府单位在政策规定范围内“创收”,政府单位作为一个独立利益主体的格局已基本形成,其会计主体地位也日益为大家所认识。
五是改革会计报表,改变会计核算的平衡公式。改革后的会计报表体系既能全面反映政府单位经济全貌以及业务活动收支的主要类别、收支水平等,又能详细反映各项支出的用途以及基金的变动情况,能基本满足向有关方面提供会计信息。此外,会计平衡公式是填制、验算会计凭证,核对会计账簿、报表数据之间关系的理论基础,新制度下的会计平衡公式为“资产+支出=负债+净资产+收入”。

浅议国库集中支付制度改革
朱义珍

建立和完善国库集中支付制度的主要措施如下:
一要改革账户设置,建立健全国库单一账户体系。所有财政性资金支出通过国库单一账户体系的有关账户,直接支付到商品和劳务供应者或用款单位的银行账户,国库单一账户体系是由财政部门设立,以国库单一账户为核心,全面反映财政资金收付的各类账户的总和。
二要规范支出拨付程序,按照不同类型的支出,分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指由财政部门向人民银行国库和代理银行开具支付令(支付凭证),代理银行根据支付令(支付凭证),通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人账户。实行财政直接支付的支出包括财政统发工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出以及适用于财政直接支付的其他支出等。财政授权支付是指预算单位根据财政部门的授权,自行向代理银行开具支付令(支付凭证),代理银行根据支付令(支付凭证),在财政部门批准的用款额度内,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行直接支付的购买支出和零星支出。财政授权支付方式包括转账支付和现金支付。
三要明确财政部门在财政资金支付管理中的职责。包括负责管理和监督财政国库管理改革的实施,组织制定有关政策和规章制度;审核办理预算单位和印鉴预留手续;审批一级预算单位报送的分月用款计划,根据年度预算支出和分月用款计划合理调度资金,办理财政直接支付业务,下达授权支付额度,对预算执行、资金支付、财政决策中的重大事项组织调查;选择代理银行,会同中国人民银行协调预算单位、代理银行和其他有关部门的相关业务工作。
四要完善改革的配套措施,加快国库集中支付的实施。重点应采取的配套措施是:(1)进一步深化预算编制改革,按照内容完整、项目明确、定额科学、程序规范的原则,全面、细致地编制部门预算。改革政府收支分类,科学地反映各类财政资金的收支活动。细化预算编制,全面推行部门预算制度,逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上。(2)制定和修订相关法律法规和管理办法,保障各项业务的顺利开展。主要包括《财政国库管理制度改革资金管理办法》、《财政国库管理制度改革会计核算暂行办法》、《财政国库管理制度改革资金银行支付清算办法》等配套制度和管理办法。(3)清理部门、单位银行账户。对部门、单位在银行及其他金融机构开设的所有账户进行清理并予以撤销,资金全部转入财政部门开设的相关账户。(4)建立健全现代化支付清算系统。建立国库集中支付改革需要的现代化计算机网络系统,通过建立覆盖财政部门、人民银行、预算单位和代理银行的现代化支付系统,使财政资金高效、安全运行。(5)搞好国库集中支付和会计集中核算的衔接。两种制度的有效衔接有利于规范资金收