正值农田水利兴修高峰期的秋末冬初，我们调研组一行来到阜阳市、滁州市的农田水利兴修现场，红旗招展，挖掘机、推土机轰鸣，一派热气腾腾的景象，近年因城市大建设到处是工地的场面，在当下的农村并不罕见。今年以来，各地抓住中央1号文件的战略机遇期，把小型农田水利建设推向高潮。其实大范围的小农水建设的顺利推进，得益于我省近年来全面铺开的一事一议财政奖补工作（以下简称奖补工作或奖补项目）。
　　一、主要成效与启示
　　截止2011年底，全省90%的行政村实施奖补项目1.59万个，受益人口4800万余人，建设2.29万个群众直接受益的公益项目。其中村内小型水利项目9167个，占项目总数的40%，奖补资金4.8亿元，占财政奖补资金总额的27.8%。实践证明，奖补工作是加强农业基础设施建设、统筹城乡发展、促进城乡公共服务均等化的重要举措，是深化农村综合改革的一项重大制度创新。几天的深入调研和实地查看，印象深刻，主要体会有以下几点：
　　(一)确立农民在项目建设中的主体地位
　　奖补项目实行村内公益事业大家议、大家干、大家管，改变了过去由政府主导实施的项目，国家出钱农民冷眼旁观的惯性做法，充分调动了广大农民群众参与建设的积极性、主动性和创造性。在滁州市南谯区的珠龙村和木庄村，我们看到了以农民主体的鲜活实践。二村今年实施了建设当家塘的奖补项目。根据以往的经验，如由政府主导建设，选址占地、青苗补偿、渠系修整等类的纠纷就会层出不穷，甚至连施工机械也难以进村，而奖补项目由村民自建，每口塘补3万，主要用于机械土方工程，其他占地补偿等类费用由农民筹资筹劳自行解决。各村都成立了理事会，施工现场和完工验收都有理事会成员现场监管和参与验收。对项目实施中遇到纠纷的处理，群众告诉我们：“老百姓有的是办法，大家都是一个村的，知根知底，多数还沾亲带故，遇到问题好商量，对少数难缠户，受益群众就都会去找他谈，没有搞不定的！”
　　(二)改善了干群关系
　　农村税费改革后，干群联系大大减少，基层组织陷入生存和信任困境，统的功能严重弱化。而奖补工作对乡村干部的管理方式提出新的要求，促使他们的思维方式和工作方法作出重大调整。过去村里大小事都是干部说了算，通不过就采取行政手段强行

推进。而奖补工作由于程序上的严格要求，乡村干部首先要考虑是如何说服群众、动员群众和组织群众，实施过程中还要考虑项目和财务等信息公开。通过阳光操作，激发了农民群众的参与热情，基层干部也赢得了群众的理解和支持，增强了基层组织的凝聚力。我省自实施的奖补工作以来，没有发生一起群众上访事件。奖补工作成了解决农村矛盾纠纷的有效机制，一事一议议出了干群关系融洽，议出了农村社会和谐。
　　(三)奖补工作是创新社会管理的有效抓手
　　一是实现了村民自治。奖补工作促使农民成立了理事会，实行自我管理，促进了基层民主建设，找到了解决村级公益事业滞后的有效办法，更为税费改革后的中国乡村治理难题，提供了有效的参考模式。二是促进项目管理方式发生重大变革，实现由农民意愿决定项目。过去政府主导的项目，从立项到实施都是政府自上而下为民做主，而农民普遍不知情、不领情，更缺乏参与热情，而奖补工作首先从制度上保障了项目实施由农民说了算，真正实现了由农村现实中凝练项目，由农民意愿决定项目的做法。三是奖补项目实施的效率高。政府主导的一些项目层级多、链条长，跑冒滴漏、路损严重，农民受惠不多。而奖补工作以奖补资金为引导，带动农民筹资筹劳和社会捐助，真正发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，项目实施效率高，群众得到了实惠。奖补工作探索出建设村级公益事业的新路子，值得认真总结推广。
　　二、奖补工作中存在的主要问题
　　目前奖补工作虽面临着重大的历史机遇，但由于其面向广大农村，涉及千家万户，难度大、任务重，加之长期的城乡二元结构导致村级公益事业建设滞后等原因，也存在诸多亟待解决的实际问题。
　　(一)可筹资金与办事的矛盾突出
　　由于村级公益事业历史欠帐多，基层干群办事心切，而政府安排的奖补资金规模小，覆盖面窄，供需矛盾突出。如滁洲市2011年水利建设投资达14.7亿，而安排小农水奖补资金为0.411亿，仅占水利投资的2.8%；从覆盖面来看，2009年至今，村内道路等七大类奖补项目村均覆盖仅为0.9个。以其中一类为例，小农水建设历史形成是以村民组为基本单元，以村均7个以上村民组推算，小农水项目村民组覆盖率不到2%，与基层干群干事业的预期有较大差距。从基层来说，由于各类项目集中上马，尤其是今年一号文件加强了水利兴修工作，基层短期内难以筹集到大量的配套资金，压力很大。
　　(二)筹资筹劳工作难度大
　　现今农民外出打工较多，有的全家外迁，增加了筹资筹劳难度，加上项目受益程度上的差异，直接影响了群众筹资筹劳的积极性。从干部来说，奖补工作麻烦事多，人难召集，钱难筹集，事难组织，但申请到的资金量却很小，而且奖补资金使用规定严格，资金可支配率很低。另一方面，在农村的一些地方，人均15元的一事一议筹资款已成为村干部的固定收费项目，奖补工作一旦开始，这些固定收费就会被冲抵，重新收费

又有加重农民负担之嫌，所以一些干部并不积极。
　　(三)工作开展不平衡
　　少数地方认识不到位，重视不够，宣传发动工作不落实，政策知晓率、项目实施面、群众参与度有待进一步提高。在管护上，一些基础设施建成后，由于产权不明晰，管护责任不清楚，管护资金不落实，造成建成的设施管护滞后，效益发挥受限，有的很快失去效用。



　　三、创新奖补工作的几点建议
　　(一)加大奖补资金投入力度
　　基层对加大奖补资金规模的呼声较高，要顺应民意，逐年加大投入规模。首先要提高奖补标准，目前各级财政对农民筹资筹劳补助标准仅为50%，一个100人自然村的可筹集款额不到5万元，小资金难办大事。建议实施项目过程中，地方在穷尽各种筹资手段后，不足部分应由财政资金据实补齐，以免形成新的债务。目前的奖补资金按群众筹资筹劳的比例实行奖补的做法，有帮富不帮穷之嫌，应区分不同地区、不同类项目及贫富差距等情况，区别对待。其次是拓宽项目覆盖面，对群众急需、受益面广的基础设施项目应尽快上马，满足群众意愿；三是拓宽项目实施范围，将村内机耕路等及农民认为需要的公益事业种类纳入奖补范围，做到应补尽补。
　　(二)让奖补项目资金成为涉农资金投放的主渠道
　　现行涉农专项资金渠道多、链条长、分散使用，往往造成供需脱节而产生了大量的形象工程。而奖补工作实施为涉农资金的整合提供了工作机制，要以奖补工作为平台，推动涉农资金向奖补资金整合，进一步扩大奖补资金规模，最终实现奖补资金成为涉农资金投放的主渠道。其次建议对涉农资金管理，按奖补工作的模式进行创新。思路是先由农民群众根据地方实际和职能部门的项目指南，自主决定实施内容，再由地方政府帮助论证，并向主管部门提交，由主管部门审核后立项实施，由其他职能部门组织审计验收。
　　(三)改革奖补工作机制
　　一是对承担奖补工作组织动员的乡村干部进行奖励。目前实施的奖补工作，群众热情较高，少数干部因奖补工作程序繁琐、政策敏感性强而不愿牵头。要想在奖补工作上有较大的突破，必须要充分调动干部的积极性。在目前对项目奖补的基础上，增设一定比例，在项目验收合格后，对参与项目组织管理的乡村干部、理事会主要成员进行奖励。其次是改目前的淘汰机制为对乡村干部的问责。因为奖补工作是真正的惠民工程，如果某地一旦因为评估验收不合格而遭淘汰，也许正好符合那些因挪用项目资金或责任心不强，而导致工程不过关的少数干部心愿，真正受到损失的是农民群众，所以改淘汰为问责是有必要的。三是农民筹资筹劳份额始终不宜取消。调研中有人提到农民筹资筹劳份额正逐年减少，可考虑全部取消。我们认为一旦全部取消，奖补工作就成了国家的事，农民成了局外人，保留一定份额有利于发挥农民主体作用，保持农民参与热情。更重要的是有了农民参与，可有效防止贪大求洋、重复建设和铺张浪费现象的发生，提高资金使用效率。
　　(四)破解三难要采取基层易于接收的方式
　　目前在奖补工作开展过程中，原有一事一议的“事难议、议难决、决难行”的三难政策缺陷，在不少地方仍然存在。要适应当下劳动力大量外出的趋势，采取基层干部利于组织、农民易于接收的多种灵活方式，创新议事形式。对在项目实施过程中涉及到筹资筹劳分摊、土地流转、青苗补偿等纠纷，要真正实现村民自治，体现大多数农民的意愿，在法律的框架下，让农民充分行使民主权利，根据地方实践制定村规民约，以弥补政策的不足，从而避免工作推进中因过分纠缠一些细枝未节问题，或因少数人的利益阻止而使农村公益事业无法开展。