在我国，煤炭资源作为一种经济上的准公共产品，因为产权制度不明晰，在其开发和利用过程中产生了各种问题,这不仅导致煤炭资源开发收益分配不均，而且严重影响了资源所在地经济的可持续发展。为此，本文将对目前我国煤炭资源开发补偿机制的现状作简单介绍，分析其中存在的问题并对这项制度的建立和完善阐明自己的意见和建议。
　　 一、什么是煤炭资源开发补偿机制
　　我国的煤炭资源开发补偿机制始建于20世纪90年代。关于其定义，各个专家和学者都有着自己的理解和判断。笔者认为，煤炭资源开发补偿机制是指国家在确认煤炭资源价值的基础上，通过实施经济、法律、行政等一系列政策措施和办法协调煤炭资源开发各利益主体的收益分配，从而实现煤炭资源的有序勘探和合理开发，煤炭资源开发所在地生态环境的保护，居民的正常的生产和生活，促进煤炭资源开发所在地的经济转型和可持续发展的政策生成，实施与监控体系。
　　煤炭资源开发补偿机制包括煤炭资源开发经济补偿机制和生态补偿机制。目前，在我国，煤炭资源开发补偿机制虽然经过近几年的发展取得了不少经验，但随着我国经济和社会环境的不断变化，公民观念的不断进步，其缺点和不足日益暴露。煤炭资源开发经济补偿机制虽然已经建立和实施，但其不足越来越受到专家学者的诟病，人们对煤炭资源税费制度的改革呼声尤其高涨。而煤炭资源开发生态补偿机制在我国至今尚未真正建立，煤炭资源开发造成的环境破坏和污染等负外部性至今仍在威胁着开发地居民的生产和生活。我国煤炭资源开发补偿机制的建立与发展依旧任重道远。
　　
　　 二、在我国建立和完善煤炭资源开发补偿机制面临的主要问题
　　1、产权制度不清晰导致我国煤炭资源税费制度存在诸多不合理和不完善之处
　　《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有。由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”但是，在现实生活中国家并不是直接占有资源，而主要是由国有企业和地方政府代表国家占有资源，并拥有事实上的处置权和相当的收益权。虽然为体现国家所有者权益，第五条又规定，国家实行探矿权，采矿权有偿取得制度，开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和矿产资源补偿费。然而就目前看来，这两种税费还存在很多不合理之处。首先，这两种税费的税负偏低。2009年我国资源税收入占全国税收总收入的比重仅为0.57�，我国的煤炭资源补偿费费率仅为1�。过低的税率意味着国家对其所有资源性资产的合法收益未能得到有效地维护，煤炭资源的开发未能得到足额的赔偿，必然导致企业对资源的掠夺性开采，造成资源的浪费和生态环境的破坏。同时，过低的税率虚高了煤炭企业的实际利润，刺激各种投资主体纷纷涌入煤炭领域，加剧了煤炭市场的无序竞争，导致开发秩序混乱。其次，这两种税费的计征方式不合理。目前，我国的资源税按照从量计征的方式，并不能反映市场价格的变化和煤炭企业的盈利状况。恰恰相反，这反而刺激了煤炭企业在开采煤炭资源时采富弃贫，无序开采。最后，煤炭资源税费收益分配不合理。在资源税分配方面，由于我国的税收按税务登记管辖权进行分配，许多煤炭企业的税务注册地大多不在煤炭产地，实际上煤炭产地大多享受不到煤炭开发中的资源税。另外，我国的矿产资源补偿费为中央与地方按固定比例分配，一般为对半分，少数民族地区则是四六分，地方分成所得再按一定的比例在省市县进行分成。这样进行下来，实际上真正分到煤炭产地基层政府的资金也就很少了。这就事实上造成了当地老百姓不但没有从煤炭资源开发中获得好处，反而时常受到环境破坏等负外部效应的影响。
　　2、我国煤炭资源市场运行价格不合理，煤炭资源开发秩序混乱
　　长期以来，我国的煤炭资源价格一直保持低位运行，虽然近几年煤炭资源价格增长很快，但仍旧不能完全的反映我国的煤炭资源开发成本。我国的煤炭资源开发成本应该包括资源成本，环境和生态成本以及安全成本三部分，但现行的煤炭行业成本核算方法是1991年原能源部依据计划经济体制制定的成本核算方法，由于我国目前的矿业权市场仍存在双轨制，大量的煤炭企业无偿获得政府的矿业权，所以大多数煤炭企业的资源成本极低，再加上我国长期以来缺乏科学发展的理念和认识，所以煤炭资源的成本核算直接就没有考虑环境和生态因素，这就导致了我国的煤炭资源价格构成不健全，影响了我国煤炭行业的健康发展。同时，这种煤炭资源开采的低成本，一方面导致了很多企业在开采资源时抓大放小，采富弃贫，乱采滥挖，浪费严重，对矿区周边环境造成了极大的破坏，另一方面造成大量的小企业涌入煤炭市场同国有企业争夺资源，大大增加了煤炭行业的安全隐患，严重破坏了煤炭资源开发秩序。
　　3、我国煤炭资源开发中的各利益相关者出现权益分配失衡
　　实际上我国的煤炭资源权益化改革在主体利益的调整上是经过不断地认识和再发现的。在改革开放初期，我国的国有矿山企业在国企改革的背景下，受益于“放权”和“让利”的改革方针的影响，成为当时我国煤炭资源开发的最大收益者。1994年，我国开始征收矿产资源补偿费，标志着我国矿产资源所有者获取所有者权益的开端，煤炭资源所有者的利益在此时凸显。1998年，国务院颁布《探矿权采矿权转让管理办法》，承认了煤炭资源开采的利益主体不仅由国家，而且包括探矿企业和采矿企业。由此，我国煤炭资源开发主体的多元化日趋明显。主体的多元化必然带来利益的多元化，在众多的利益相关者面前怎样协调彼此的权益分配就显得尤为重要。并且随着建设社会主义和谐社会目标的提出，煤炭资源所在地（社区）居民的利益要求更加备受关注。国家作为煤炭资源的所有者怎样获取其所有者权益，在矿业权的自由流转中怎样维护探矿权人和采矿权人的权益，地方政府怎样在税费分配中得到与其事权相对应的财权以及社区居民怎样维护其经济和生态利益，将是煤炭资源开发补偿机制接下来要重点解决的问题。
　　4、煤炭资源所在地产业结构单一，“矿竭城衰”威胁着地区的可持续发展
　　在我国煤炭工业的发展过程中，形成了许多著名的煤炭城市。煤炭资源的开发给城市的快速崛起提供了强有力的能源支撑，但是煤炭资源的有限性和不可再生性决定了所有的煤矿都会因资源枯竭而关闭。煤炭城市煤炭资源采掘和加工业长期“一业独大”造成的结构单一越来越限制煤炭城市的可持续发展。煤炭企业大多数是国企，企业职工往往缺乏创新意识和冒险意识，适应市场经济的能力较差，再加上新兴产业很难发展起来，一旦出现资源衰竭以后，资源型产业这一根救命稻草将无法拯救劳动者，企业和城市的命运。例如辽宁阜新市受煤炭资源衰竭的影响，2001年下岗失业人数达到15.6万人，占全市职工总数的36.7%，有17.8万人收入处于低保线以下，占全市人口的20%。过度依赖资源型产业的负效应可见一斑。
　　
　　 三、建立和完善煤炭资源开发补偿机制的建议
　　1、规范我国矿业权市场，进一步明确煤炭资源产权制度
　　产权制度既是煤炭资源管理制度的基础，也是建立和完善煤炭资源开发补偿机制的关键。首先，要建立煤炭资源有偿取得制度，保护国家作为煤炭资源所有者的权益。其次，进一步明确煤炭资源的产权，增强煤炭企业的责任意识，防止出现“公有地的悲剧”，造成资源的过度浪费和无序开采。最后，要加强矿业权市场化建设，加强对矿业权评估机构的管理，规范矿业权市场中的中介服务行为，实现矿业权的公平，公正的流转。2004年，山西省产权改革使山西彻底告别了矿主无偿获得煤矿开采证的时代，开始从制度上全面规范煤炭开采秩序，为全国实现煤炭资源有偿获取奠定了基础。




　　2、改革煤炭资源税费制度，逐步形成合理的煤炭资源价格形成机制
　　长期以来，我国的煤炭资源税费制度受制于产权制度的影响，对煤炭资源开发补偿机制的作用不甚明显。在今后，我国要逐步实行煤炭资源税费制度改革，通过税费，加强对煤炭市场的调控能力，增强国家对煤炭资源所在地的补偿能力。首先，要合理的提高煤炭资源税率，增加地方税收，调节煤炭价格。其次，改变按量计征的方式，把煤炭资源税率同煤炭企业的回采率结合起来，回采率高的企业税率低，回采率低的企业税率高，以鼓励企业提高开采技术，减少浪费，降低环境污染和破坏程度。最后，加强对煤炭资源税费的征收和使用监管，加强对税收征管人员的培训，加大宣传力度，增强煤炭企业的纳税意识，确保煤炭资源税费足额征收。在煤炭资源税费的分配和使用上，主管部门要适时作出决策，地方政府，尤其是煤炭资源所在地政府的利益分配应该得到足够的份额，以便于地方政府将更多的资金投入到社会保障和环境保护等事业中去。
　　3、协调煤炭资源开发中各利益相关者的利益，确保各权益主体实现利益均衡
　　在煤炭资源开发中，政府不仅是煤炭资源的所有者，而且是煤炭资源的管理者。中央政府主要负责煤炭资源开发的政策制定，在煤炭资源开发中居于主导地位。中央政府在明确自身资源所有者权益的同时，应更加关注当地居民利益诉求和生态环境状况，促进资源的有效开发利用和经济社会的和谐可持续发展。地方政府作为中央政策的执行者和实际的管理者，应该获得与其事权相匹配的财权。同时，地方政府应摒弃传统的政绩观，保证当地经济和社会的协调可持续发展。煤炭资源管理部门要采取措施，积极稳妥的推进我国的矿业权市场化进程，切实保证矿业权的自由流转。煤炭企业在保证自身利益的同时，也要肩负起应承担的社会责任，努力改进生产技术，提高生产效率，减少资源浪费和环境污染。针对煤炭资源所在地居民，要保证煤炭资源开发的利益由煤炭资源所在地人民共享，对于煤炭资源所在地居民在煤炭资源开发中受到的外部负效应，政府和企业应该给予适当的补偿，对于煤炭资源所在地以后的发展应该有所规划，早谋出路，寻找替代产业，确保煤炭资源所在地的可持续发展，切实为人民负责。
　　4、做好煤炭城市的转型工作，实现煤炭资源所在地的可持续发展
　　我国煤炭资源的有限性决定了煤炭工业发展的时间局限性，怎样做好煤炭工业的后续接替工作，对于城市的发展具有重要意义。结合国外发达国家的已有经验和我国某些煤炭城市的改革试点，笔者认为，做好煤炭城市的转型工作必须做好以下几点。第一，调整产业结构，对传统的老矿区进行清理整顿，对于那些生产效率低，生产成本高的小煤矿进行关停并转，加强煤炭资源的整合，发展大型企业。第二，加强对煤炭勘探企业的支持力度，注重对于新矿藏的勘探，以缓解转型危机。第三，建立煤炭城市转型基金，此基金主要从煤矿企业税前利润中征收，另外一部分是是国家的补贴和社会的捐赠。主要用途是，一部分用于煤炭资源所在地环境的保护和治理，一部分用于煤炭城市社会保障事业的支出。第四，加大开放力度，大力引进外资和技术，扶持新兴产业的发展，以便解决后煤炭工业时代城市的发展动力问题。第五，在转型期间，努力做好社会保障事业。煤炭工业萎缩意味着工人的大量失业，社会的不稳定因素增加。为此，一方面要引导劳动力向其他产业转移，另一方面要保障人民群众的基本生活需求。此外，要加强对煤矿工人的再培训和再教育，支持煤矿工人自主创业。第六，持续不断的做好环境恢复和保护工作，为城市的繁荣发展提供良好的生态环境。
　　
　　 四、结语
　　在我国，煤炭资源开发补偿机制仍旧是一个崭新的尝试。在此过程中，政府作为煤炭资源的所有者和管理者，有责任和义务通过制定政策法规推动改革的不断深入，但同时要充分发挥市场资源配置的基础作用，推动建立和完善良好的煤炭资源开发管理秩序。