摘　要：农民工作为我国改革开放以来城市化和工业化进程中的特殊产物，由于现有就业保障制度的缺失，农民工进城后就业过程中遭受各种不公平的待遇，就业的合法权益无法得到有效保障，农民工和用人单位之间的矛盾日益尖锐，农民工问题日渐突出。因此，如何完善现有制度安排，探索出适合我国农民工进城就业保障制度的路径选择十分有必要。

关键词：农民工，就业保障，路径选择


一、加强我国农民工进城就业保障制度建设的紧迫性和必要性
　　我国农民工进城就业保障制度历经30年的改革探索，是同步于我国经济体制改革而不断发展的。从改革开放至今，农民工进城就业保障制度变迁体现了就业保障制度从城乡分割、区别对待到统筹城乡、公平对待的发展路径和政策价值取向。这样的发展历程也体现了在不同时期，政府、市场和农民工不同的利益阶层对农民工进城就业保障制度变迁的影响是不同的。农民工进城从限制流动到现在的鼓励支持的整个历程中，尽管政府已经注重对待农民工要公平公正，但不确定性因素造成的城市失业和就业压力使政府公共服务职能也在遭遇不断的挑战，统筹城乡的就业保障制度也尚未建立，原本就处于劣势的农民工在城市仍旧不能享受与城镇居民平等的待遇和权利。
　　农民工由于文化程度低、就业能力弱，因此他们一般都从事苦、累、脏，甚至有生命危险的工作，经常遭受歧视，合法的劳动权益得不到应有的保护。诸多困难使得农民工的生活得不到保障，极易酿成社会风险。同时，近年来我国失地农民逐年增多，更多的农村劳动力向城市转移，在这些群体中大多文化素质和劳动技能偏低，如果需要自谋职业就非常困难。面对不断的、大量的农村劳动力转移，如何完善农民工进城就业保障制度，加强对农民工进城就业的一条龙服务以及就业过程中的权益保障，从而加强经济的发展和社会的安全风险，使得政府的制度安排将面临严峻的挑战。
二、制约我国农民工进城就业保障制度的因素分析
1、制度创新成本高
　　农民工进城就业保障制度主要是由国家政府来推动的。一旦制度创新的成本大于收益或收益长期滞后于成本，制度创新就会受到严重的阻碍。
　　① 制度设计成本
　　农民工进城就业保障制度需要专门的机构和专业的工作人员来设计保障项目，这其中可以聘请熟练精通的专业人才，也可以从就业保障项目内容相关的各部门抽取精英成立专门的设计小组，但无论是哪种组建形式，都需要经过调查、研究、总计，分析等一系列制度设计过程，这些都需要必要的人力资源成本和调查研究费用。
　　② 消除制度变革阻力的费用
　　任何一项制度的改革都会遇到各种各样的阻力，农民工进城就业保障制度变迁同样如此。社会保障和权益保障一向被看为是城镇居民的当然福利，而农民工进城就业，就业权益保障的重视，农民工社会保障制度的改革事实上是对既有利益格局的重大调整，主要是让企业为农民工承担缴费义务、规范劳动合同和给予农民工与城镇职工同等的薪资待遇和休假等福利，这很明显的提高了企业的人力资源成本和劳动生产成本。因此，原来的受益主体因受到直接经济损害自然而然地会规避承担他们义务和责任，成为制度变迁的阻碍因素。
　　③ 实施过程中的成本
　　农民工进城就业保障制度在具体实施过程中，如政府要履行公共服务职能、实现就业保障金的筹集、管理和发放，都需要设置专门的组织机构为农民工提供就业服务和就业保障，同时配备专业的工作人员。这些公共就业服务的供给都需要扩大政府用于就业保障的社会性支出以实现供给均衡，这又是一笔不菲的支出成本。另外，制度创新的成本还包括一些随机成本和改革创新主体的政治成本和精神成本，例如政治成本是制度改革的创新主体，在改革过程中，组织或个人会因为制度改革给其他利益主体带来利益损失而冒着权力削弱或丧失的政治风险；精神成本则是制度变迁过程中改革对各利益主体造成的精神上如紧张、失落等悲观情绪。
2、各利益主体意识刚性
　　农民工进城就业保障制度的利益主体包括政府、社会、企业和农民工个人，由于传统制度安排的约束和现实经济条件的制约，各利益主体的传统思想意识观念比较顽固，在对待农民工的就业保障问题上存在意识刚性：
　　① 地方政府方面的认识偏差
　　从2000年开始，由于经济全球化和城市化进程的加快，我国经济迅速发展，城市经济开始离不开农民工的贡献，这时国家才大力鼓励支持农民工进城就业，同时提出要公平公正对待进城农民工。但是部分地方政府在对待农民工问题上仍然存在认识上的偏差，他们一方面认为农民工进城就业是暂时性的，等他们年老时最好是回到农村养老和生活，这种观点不仅不利于城市经济和社会发展，也背离了农村劳动力向城市转移的正常发展趋势；另一方面，地方政府在对进城就业农民工的服务管理中同时存在“承认贡献性”和“拒绝参与性”的观念意识，即政府既承认农民工对城市经济的发展作出了贡献，又过分强调农民工给城市带来的不安定因素，很少意识到农民工也是城市的社会成员，同城镇居民平等享有就业和生活各方面的合法权益，政府作为公共品提供者，有责任为其提供基本的就业保障。
　　② 社会方面的认识错位
　　目前，农民工进城就业现象越来越普遍，得到的就业机会与社会待遇逐步向城镇居民靠拢，但是城镇居民似乎还没完全适应这样的现象，在他们眼里，农民工无论从身份还是地位始终低城镇居民一等。部分城镇居民认为，农民工进城就业和社会保障就不该与城镇居民享受同等待遇，因农民工自身条件的不足，就只能从事城镇居民不愿意做的工作，社会保障可有可无，本能的对农民工充满歧视，对农民工的关怀更是冷淡。许多调查也显示农民工在城市最难以忍受的就是当地社会看不起他们。
　　③ 用人单位方面的认识误区
　　由于农民工流动性强、且工作技术含量低的工作性质，大部分用人单位都拒绝承担农民工的社会保障费用，这种情况在私人企业中尤为突出。部分企业出于“理性经济人”的考虑，在招用农民工的过程中往往以压低农民工工资和拒绝缴纳社会保险费来实现自身利益最大化的目的。另外，农民工在企业工作环境、吃住条件、福利报酬都难以有效合理的保障，甚至企业领导的人文关怀都不能充分感受，这也解释了为什么会出现“民工潮”变成了“民工荒”。而事实上，为农民工提供应有的就业保障不仅满足了农民工进城就业的需要，也可以符合企业的长远发展利益。因为，社会保障作为企业福利的一部分，不但可以给予职工满足感和安全感，提高员工工作的主动性和积极性，同时也可以对留住员工、减少人力资本支出，促进企业稳定发展有着非常重要的促进作用。
　　④ 农民工自身的认识不足
　　外因是事物存在和发展的外部条件，内因是事物存在和发展的基础，内因第一位，外因第二位。农民工参与就业保障虽然有多方面的原因，但农民工自身对就业保障认识的不足也是农民工进城就业保障制度难以有效实施的重要因素。一方面，农民工进城不可避免的带有小农意识，他们只顾眼前的利益，对在城市的长远发展没有任何规划，有的甚至对就业保障毫无概念。另一方面，农民工缺乏对未来风险防范的意识，他们进入城市的基本需求就是实现就业并获得收入。当然有的农民工会具有风险防范意识，其中部分会主动参与失业保险的购买，但部分仍持观望态度，一方面渴望得到就业保障，一方面对失业保险的未来利益缺乏信心，认为把钱存进银行是最安全的。这些都是由于农民工过去长期生活在农村，大多过着较贫困的日子，当有机会进入城市就业，他们唯一的希望就是能赚钱养家，追求当前经济收入的动机比较强烈，受经济条件的限制，他们参与失业保险往往会比较慎重。
3、传统制度安排的约束
　　我国户籍制度及其产生的二元经济社会结构从一开始就把农村居民和城镇居民从身份地位上分割开来，农村劳动力从最初限制向城镇转移，到后来鼓励支持进城就业，农民工都受到了不同程度的排斥和歧视，传统制度安排的缺陷导致就业保障难以覆盖所有农民工，且农民工在城镇就业不公平待遇仍旧存在。
　　另外，国家尚未建立好城乡统一的社会保障制度。农民工即使参加城镇社会保险，返乡后也很难顺利拿到社会保障金。这对农民工进城就业和社会保障的实施难以落到实处，也背离了统筹城乡经济发展和社会发展，促进工业化、城市化进程的发展趋势。
4、就业保障运行监管不力
　　从目前就业保障运行主体和保障范围来看，以国家政府和企业统筹为主。但传统制度安排导致的思想意识刚性，国家对农民工进城就业保障的意识还不能与城镇职工同等，企业更是处于理性“经济人”的考虑，规避对单位农民工的应履行的义务和责任。对这样的现象，部分相关部门通常为了实现保障基金的平衡或盈余，对违规企业采取听之任之的态度，这样就形成了越需要保障的劳动群体越得不到合法的权益保障。另一方面，农民工参与就业保障意识薄弱，特别是老一代进城农民工，他们缺乏对未来风险防范的意识，认为实现就业并获得收入就可满足。政府的怠慢、企业的漠视、社会的不在乎，农民工的自身因素使得我国农民工进城就业保障没有一套合理有效的运行模式和有力的监督管理体制。
三、完善我国农民工进城就业保障制度的路径选择
1、扩大社会性支出以支撑就业保障制度创新成本
　　现代市场经济条件下，就业保障逐步被纳为社会保障制度的重要组成部分，与社会保险同样作为公共产品由政府向市民提供，因此，在我国农民工进城就业保障基金体系中，政府和企业、社会作为农民工就业保障制度的供给者和参与者应共同扩大用于农民工进城就业保障的社会性财政支出，以保证农民工进城就业保障制度的有效实施。因为，如果没有政府的主要有力支撑，就业保障制度本身就暗藏巨大的资金风险，甚至可能走向崩溃，破产；同样如果没有企业和社会的共同支持，仅依靠政府的支撑，就业保障制度的实施同样是心有余而力不足。
2、转变观念充分调动各利益主体的积极性与主动性
　　由于长期以来农民工进城就业保障中各利益主体积极性与主动性都不高，造成已有的制度安排大多流于形式，农民工就业保障无法得到有效实施，因此政府应充分发挥其主导作用，转变制度创新中各利益主体的意识观念，以弹性的激励机制来引导政府、农民工、社会和企业之间的互动积极性。
3、建立健全城乡统一的就业保障制度
　　制度项目设计和创新是我国农民工进城就业保障制度变迁路径选择的重要途径，建立城乡统一的就业保障制度，彻底转变农民工在城市的身份地位，消除就业歧视，推进农民市民化进程。首先建立失业预警和失业补救，可借鉴国外的成功经验，并结合我国自身的实际情况进行失业保障制度建设。其次，建立城乡统一的公共就业服务，支持完善公办公共就业服务机构的组织管理和人员配备，同时大力鼓励兴办社会合法职业介绍中介机构参与，服务方式逐渐向“一站式”转变。然后完善农民工在城市就业的合法权益保障制度，如建立城乡统一的最低工资保障制度、弱势农民工就业援助长效机制、建立农民工职业健康监护档案等。
4、完善立法保证农民工进城就业保障制度的有序运行
　　清理并修改已有的不合理法律法规，制定新的有利于进城农民工就业的法律法规，如《反就业歧视条例》、《农民工进城就业促进法》、《非正规就业管理条例》等。同时促进农民工进城就业保障的法律宣传与法律援助、加强劳动监察和仲裁保障的管理来加强农民工进城就业保障的执法力度，使农民工就业保障在法律的框架保护下有序的运行。
5、加强农民工进城就业保障运行的监督管理
　　首先是政府部门之间，各就业保障相关部门形成一条紧密的服务链管理，从管理协调、资金补贴、制度设计、政策指导、就业服务、权益保障等方面向农民工提供公共品服务，且各部门责任分工明确，相互合作，进行监督与自我监督。
其次是非政府部门之间，一方面，社会、农民工、其他组织（如工会）共同对企业进行监督，监察企业是否对农民工的就业和权益保障存在侵权行为，一旦发现违规行为，及时向劳动管理与监察部门反映；另一方面企业、社会和其他组织共同对进城农民工给予人文关怀，向农民工在城市的就业、生活和权益给予充分保障。
　　最后是政府部门与非政府部门之间，一方面政府部门从各责任部门抽取专业人员成立专门的农民工进城就业保障制度实施的工作监管小组，不定期对农民工在城市就业和权益保障情况进行调研和抽查，并构建一套合理有效的农民工进城就业保障制度绩效评价体系，从政府管理和市场运行的各方面指标综合考评制度运行的效果，以加强对相关部门和组织的监督管理，完善制度建设；另一方面，对政府的监督工作由企业、社会、农民工和社会其他组织共同来完成，建立正常的、制度化的利益表达渠道，表达自己的利益需求并保护其权利，对政府提出合理的就业保障建议，同时加强对政府管理的监督。