随着阳煤集团转型跨越发展，大集团管理构架的形成，作为内部控制重要组成部分的内部审计，如何适应新的治理结构和体制运行的需要，如何保障企业高效、快速、稳健、健康、可持续发展，成为当前所面临的一个重要课题；应积极探索适应集团型企业发展的内部审计体系。

一、阳煤集团的发展和管理现状

（一）阳煤集团发展现状

阳煤集团是山西省国资委重点监管的大型企业，近年来通过改制上市、成立投资公司、兼并重组、煤矿整合，筹集了发展资金，改善了资本结构，实现了国有控股下的股权结构多元化，实现了以煤炭为基础的产业结构多元化，企业规模快速扩张、数量级数式增长。截止2011年末，公司已经发展成为一个以煤炭、煤化工为主导产业，以铝电、煤机装备、建筑地产、贸易服务为四大辅助产业的多元化煤基企业。拥有包括阳煤股份、三维股份、太化股份三个上市公司在内的500多个分、子公司，资产总额1080亿元，营业收入1100亿元以上，位列中国企业500强128位，跨入了国内大型“集团型企业”行列。

（二）公司治理结构和管理架构

公司建立了现代化企业制度，健全了股东大会、董事会、监事会，制定了董事会议事规则、总经理议事规则，明确了总经理班子成员的工作职责和工作程序，初步形成了权责统一、运转协调、有效制衡的法人治理结构。董事会下设了审计委员会、薪酬考核委员会和发展战略研究室，基本实现了科学、迅速、谨慎的决策功能，推进了公司的转型跨越发展步伐。

2009年，随着公司产业链条的延伸、分子公司的增多、产业分布区域的扩大，公司对现行的管理体制进行了创新性的改革，将原来以集权为主的职能式体制改为集权和分权相结合的区域公司及产业公司管理体制，采取集团公司、产业公司、分子公司、生产单位四级经济责任中心的管理方式，为集团的高效管理、规模扩张奠定了基础。

（三）公司内部监督机制和手段

集团公司内部监督是在党委领导下，由“纪检、监察、审计、党委巡视组、职工代表大会监督”五位一体形成的监督体系。主要表现手段为在组织上实施党委和纪检监督，在职工权益和企业重要事项上实施职工代表大会监督，在公司治理层面设有股东大会、监事会和独立董事进行监督，在公司管理层面和经营管理方面以审计为主要的内部监督方式。

2005年以来，公司根据省国资委监管要求和自身管理需要，逐步健全了公司治理制度，制订了《阳泉煤业（集团）有限责任公司董事会工作条例》、《阳泉煤业（集团）有限责任公司工作规则》、《阳泉煤业（集团）有限责任公司总经理工作条例》、《阳煤集团矿处级领导班子“三重一大”集体决策的指导意见》等内部治理制度。建立健全了内部控制制度，重新修订完善了物质采购、产品销售、工程建设、资金管理、人事管理、安全监管、资源整合、廉洁自律、预防监督等九个方面的147项制度规定，其中制订审计制度规定7项，并每年进行检查评估，适时完善，基本保障了公司依法经营、规范运作。

二、阳煤集团内部审计工作的实践与分析

（一）内部审计的发展状况

1984年，根据政府主管部门要求，阳泉矿务局总部成立了审计处，各厂矿及二级单位也分别设置了审计科或专职审计员，其职能基本是政府审计的延伸，主要审计内容有定期财务收支审计、投入产出兑现审计、专项审计调查、供销合同鉴证。1997年企业改制为阳煤集团后，增加了工程预结算和经济责任审计内容。2005年集团公司对审计系统进行了全面整合，撤销了二级单位审计部门，在集团审计部设立了煤炭生产、非煤企业、施工企业、生活后勤、工程预结算和供销合同审计六个审计科室，负责全公司的内部审计工作，审计部依据2003年审计署下发的《审计署对内部审计工作的规定》要求，第一次提出了监督、服务、提高的内审理念，并在保持原来财务收支、经济责任、工程结算、供销合同审计的基础上，逐步开展了经济效益和工程项目竣工决算审计。2009年，集团公司第二次对审计系统进行了改革，四大区域公司和化工局成立了监察审计部，剥离了集团审计部的合同鉴证职能。为保证各级审计机构规范的开展工作，集团审计部及时制定了《阳煤集团审计暂行规定》、《阳煤集团财务收支审计实施办法》、《阳煤集团经济责任审计实施办法》、《阳煤集团项目竣工结算审计实施办法》、《阳煤集团自有资金工程审计实施办法》、《阳煤集团审计处理处罚规定》等六项制度规定，划分了两级审计机构的职责分工。

（二）当前内部审计的不足及分析

1．内部审计地位不明确，独立性不强

目前，大部分国有及国有控股企业的审计部门基本是分别在公司管理层、监事会或纪委的领导下工作，并采取与其它职能部门平行设置的管理运行体制。这几种管理体制分别存在不同的利弊，一是在公司管理层下设置审计部门，虽有利于促进公司改善经营管理、提高经济效益，但是审计的独立性不强；二是在监事会或纪委下设置审计部门，虽然独立性较强，但是不利于审计发挥评价、服务、促进的职能，与审计帮助企业管理服务的性质相背离。而审计部门与职能部门平行设置，又使得内审人员的地位不高、权威性不足。

2．内部审计组织架构与集团公司管理运行体制不匹配

目前集团公司采取二级审计组织设置，只在集团本部、区域管理公司及上市公司设置审计机构。全公司设有审计机构9个、审计人员60多人，与集团公司采取的“集团公司、区域管理公司、分子公司”三级责任中心管理体制，与502个分子公司、16万在册员工、千亿以上销售收入的产业规模，与多元化的复杂股权结构和多层次的管理机构，无论从审计组织配置、机构人员数量上均存在诸多不足。

一是当前的审计组织设置形不成有效的审计监控体系。集团型企业的审计组织管理分为集中管理和分级管理，其内部结构均未形成有效的审计监控体系。

二是审计人员的配置与企业规模不匹配。目前国有大中型集团企业审计人员的配置比例一般0.1％－0.3％，按此比例，集团公司审计人员远远低于集团型企业的审计人员配置比例。

3．审计工作体系尚待进一步完善

审计工作体系包括审计管理体系和审计业务体系。2005年以来集团审计部逐步完善了一个制度、两个规定和四个实施办法，推进了内部审计管理规范性建设，但是尚未形成满足集团型企业管理需要的、完整有效的审计管理体系，服务性审计的实践相对较少，审计人员的业务素质还有待提高等。

三、集团型企业内部审计发展探讨

（一）构建符合集团型企业的内部审计监督机制

1．健全董事会下内部审计委员会的监督工作机制

按照《中央企业内部审计管理暂行办法》的规定，国有控股及独资公司均成立了由董事和独立董事组成的内部审计委员会，完善了相关工作条例。为健全审计委员会的监督工作机制，国有控股及独资公司的审计委员会应设置常设工作办公室，完善相关工作条例，负责对企业内外审计的监督指导、沟通的具体工作，并定期向委员会或董事会汇报。常设办公室可以设在董事会办公室或集团审计部，这不但能够加强董事会的监督功能，而且也能够进一步提高内部审计的独立性。

2．建立董事会和总经理（或纪委书记）双重领导下的内部审计组织模式，提高内部审计的独立性和权威性

《审计署关于内部审计工作的规定》第四条规定“内部审计机构应在本单位主要负责人或者权力机构的领导下开展工作”，表明了国家对内部审计的重视并强调其独立性。但是结合内部审计“监督、服务”的功能，笔者认为内部审计部门应该在董事会和总经理（或纪委书记）双重领导下，才能够有效发挥其内部审计的职能。在董事会（或纪委纪委书记）领导下能体现其相对的独立性，有利于发挥内部审计的监督职能；在总经理的领导下又能有效发挥内部审计的控制、评价及咨询和服务的职能。

同时高于其它职能部门设置审计部门的职级，有助于保证审计的独立性和权威性，有助于保证审计职能的有效发挥。

3．准确定位内部审计理念

2003年，审计署下发的《审计署关于内部审计工作的规定》第二条规定“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标”。2007年，国家审计署长李金华在亚洲内部审计工作会上指出，内部审计的定位应该是“管理+效益”。

2005年，阳煤集团内部审计工作理念定位是“监督、服务、提高”，加大内审理念、职能宣传，突出审计服务，保证审计质量，追求审计效果，是引起各级领导对内审工作重视，提高对内部审计认识的关键。

4．采取集中和分级管理相结合的原则设置内部审计组织，以适应集团型企业多层次管理要求

考虑成本效益原则，集团型企业可采用集中和分级设置相结合的方式，尽量压缩审计机构，可在集团总部和区域或产业公司设置审计部，规模建次以上企业根据实际情况派出审计组或专职审计人员。这样的设置既强调了审计的独立性，又形成了有效的审计体系，同时也压缩了审计机构和人员。

（二）建立健全内部审计工作体系

1．完善和健全内部审计制度和规范体系

本着适应集团型企业管理和发展的需要，按照“全面系统、适用可操作、规范发展”的原则，结合内部审计运行机制、管理模式、审计转型后职能要求，完善和健全内部审计制度体系和内部审计规范体系。

2．创新审计业务管理，提高审计效率和效果

首先要完善审计业务管理办法，其次结合审计实践和审计环境创新审计业务管理，采取一些措施和方法，主要有：推行审计计划的多部门联合制订及评审制度，提高审计项目有效性；推行审计实施和审计定性处理分离制度，减少审计舞弊行为；推行审计报告和公告制度，降低审计成本、有效遏制违规行为等。内部机构管理、制度体系管理、审计业务管理、作业管理、项目管理、人力资源管理、教育培训管理等工作，应系统制定管理手册、工作手册，系统指导审计人员的工作，规范审计人员的行为。

3．加强审计业务培训工作

审计人员后续教育和学习是保证内审履职和发展的需要，作为集团内部审计部门，必须有中长期后续教育学习培训规划，并结合工作实际，制订年月度学习计划；结合岗位的知识、技能，制订学习大纲。特别重要的是要将学习和职级考试纳入工作业绩考核当中，切实提高审计部的整体素质。

（三）做好外部审计的协调配合、资源共享，降低审计成本

我国的审计监督体系由国家审计、内部审计和社会审计构成，理论上相对独立，各负其责，且具有不同的审计范围。实践中由于国家审计对社会审计、内部审计负有监督指导职能，国有企业资产也在国家审计的监督范围之内，所以形成了以国家审计为核心的监督体系，国家审计属于强制性审计（合法合规审计），社会审计双向独立且具有较强的专业能力（真实性审计），内部审计属于内控监督和效益审计，因此做好外部审计的协调配合是降低内部审计风险、保证审计质量、提高审计效率的重要举措。协调配合应做好以下工作：（1）建立与政府审计部门的定期例会制度；（2）做好政府指导下的内部审计分工协作工作。主要是沟通协调好与政府审计、社会审计的分工与协作，相互成果利用。减少重复交叉审计，降低企业成本；（3）建立聘用中介机构制度，建立中介和专家构备选库，根据审计项目规模和性质，有效使用中介资源，促进内审工作的开展，并做好考核工作；（4）建立政府和协会指导下的学术交流机制；（5）做好政府审计的配合工作，促进内部审计有效开展。