自20世纪70年代在西方国家掀起“新公共管理运动”，绩效管理成为各国行政改革方案的一个主要组成部分。在我国，公众对政府部门绩效的受托责任和透明度的要求日益提高，对政府绩效管理改革产生了很大的影响。目前我国政府部门的绩效评价普通存在重点不突出、忽略服务对象、主观随意性大等问题，政府的绩效管理模式与政府的使命及战略严重脱节，从而造成政府绩效的短期行为和大量“政绩工程”的存在。笔者从工商部门绩效评价实践着手，以P工商分局的绩效实施情况为例，分析现有的绩效评价系统存在的问题，并运用平衡计分卡（简称BSC）对绩效评价系统进行改造，制定出P工商分局的BSC，以达到改善管理、提高服务水平和服务效率的目的。
　　二、相关理论与研究文献回顾
　　（一）BSC运用于政府部门绩效评价的相关理论 Kaplan & Norton在1990年以绩效评价为主题研究了12家公司，并提出了BSC（如图1）。经过多年的发展，BSC已成为一个综合绩效评价系统，广泛应用在企业之中，但具体应用到政府与非盈利组织的研究却不多见。BSC模型应用在非盈利组织的主要目的是提供一个管理系统，使组织的执行切实有效，从而加强服务。把BSC模型应用于非盈利组织是BSC原有内涵的一个拓展。非盈利组织的目标是高效率地实现其组织使命，而不是更好的财务业绩。因此，非盈利组织也需要一个能够结合财务和非财务指标的综合系统来激发和评价其成果。公共管理部门和非盈利组织有相似的价值目标，它们都不能纯粹地以卓越的财务业绩为战略和获取竞争优势。公共管理部门以其特有的公权力为公众提供公共服务和公共产品，对于使命强调的是服务对象和客户方面，而不是财务方面的利润增长。
　　目前对于政府部门采用BSC作为战略管理工具而成功的案例较少，在国内这方面的案例就更少，而且在改善绩效方面也较难衡量。平衡记分卡的四个层面对于政府部门来说，客户层面就是公众服务，体现的是政府职能实现的结果；而学习与成长、内部管理流程及财务体现的是政府的内部管理能力，从政府的内外四个层面体现了政府的内部能力与外部绩效结果之间的逻辑因果关系。
　　（二）BSC运用于政府部门绩效评价相关文献 刘李豫（2006）在《BSC在公共部门的运用》一文中提出公共部门应用BSC的困难有：一是指标、数据数量多，工作量大；二是绩效指标难以确定以及绩效指标难以评估；三是公共部门的预算和会计制度不配套。青岛市于2004年确定了建设全国重点中心城市和世界知名特色城市的战略目标，为实现这一战略目标，2005年青岛市政府积极引入BSC等先进的绩效管理理念，明确了政府部门的使命、价值观、远景和战略，通过学习、落实BSC，在经济、政治、文化、社会和党建等各方面工作都取得了显著成效。2007年7月，青岛市委市直机关工委成功入选首届中国“BSC明星奖”，成为获此殊荣的唯一党政机关（孙庆国，2008）。张雅婷（2010）通过对地方政府市场监管绩效评估的研究，为地方政府市场监管设计了一套BSC绩效评价指标体系，得出BSC可以很好地运用在地方政府市场监管的绩效评价中的结论。张曾莲（2011）探讨了BSC在政府会计中运用的可行性，具体分析了BSC在政府绩效评价中的运用及其意义。王秀明（2011）对BSC应用于纳税服务评价体系进行了探讨，指出现有评价体系的不足，税务机关行政效率低下，表明可以通过BSC对评价体系进行改进。
　　在欧美，一些发达国家政府机关已正式采用BSC，其中美国与英国政府机关施行BSC的成效较为显著，如美国商业部所属的经济发展管理处（Economic development administration）及英国的国防部。瑞典的哥德堡市政府也在使用BSC，BSC项目使民众了解政府部门的工作结果，使政府官员了解公共服务的质量，政府公共部门的公职人员了解自己工作，不仅大大提高了市政府的执政能力，增强了公共管理和绩效评估的客观性和透明度，建立了政府与市民之间的沟通平台，也提高了公众对政府的满意度（韩平，2008）。
　　BSC在公共部门成功的案例有限，Kaplan & Norton在后续研究中指出BSC如通过重新调整结构，可以在非营利组织中应用，特别是政府机关。把BSC应用于公共部门时要进行必要的修改，将以股东价值最大化为目标改为政府部门则以完成任务为目标。因此，本文将BSC理念融入到P工商分局现有的绩效系统中，针对P工商分局制定一套专门的BSC。
　　三、P工商分局绩效评价现状
　　（一）P工商分局现行绩效评价系统优点 现阶段，P工商分局的考核指标一定程度上参考了企业的考核模式，以全员定岗定责为基础，对工商所及其局机关工作人员的行政效能和工作实绩等方面进行考核和评价，具体做法有如下特点：（1）考核系统以省工商局业务信息系统、网络化监管系统等其他相关信息系统为支撑，能够实时获取工作进度情况，用各种不同的指标披露实际结果的概况；（2）绩效评价系统根据岗位责任明确了具体的考核指标，指标的描述相当具体，评分的标准也相当细化；（3）考核系统的设计涉及面较广，系统以分局机关股室、基层工商所、基层工商干部为考核对象，再根据部门的职能定岗定员定职责，在每月末进行分数累计和公示；（4）绩效评价系统的指标多为定量指标，通过定量考核为主、定性考核为辅的评价方案明确各组别的工作任务和绩效目标要求，使考核更具操作性。
　　（二）P工商分局现行绩效评价系统不足 绩效评价系统在实施过程中也存在着许多问题与缺陷，具体问题体现在：（1）评价指标过多，执行时费时费力，直接影响到了日常的其它工作；（2）评价指标只有一半左右能够利用信息化系统获取，还有一半需要人工记录提取，且还有部分定性指标，难以衡量；（3）绩效评价的制定过程中没有征询基层一线工作的干部职工，设计出来后也没有对干部职工进行培训和讲解，没有把绩效评价结果与个人收入挂钩，干部职工积极性无法提高；（4）没有与战略目标联系起来。 　　四、P工商分局BSC绩效框架设计
　　（一）P工商分局的战略 BSC起源于企业绩效管理，但它又并非绩效管理工具，而是作为一种战略管理和战略部署工具来解决管理中出现的问题。建立基于BSC的绩效系统有两个重要的工具：战略地图和BSC，其中的战略地图尤其关键，因为纵使有一堆财务性或非财务性指标，但没有战略地图作为指引，那这套系统也就只是一个指标的集合。工商部门是根据法律的要求而建立的行政部门，其成立的目的简单来说就是行政执法，但它又具有其他组织所没有的特点。要制定P工商分局的战略，需要结合多层因素去分析，包括当地的政治、经济、文化特点和利益相关者的内在要求。但首先必须要了解组织自身的情况，分析其所处的内外环境和特点。这可采用SWOT分析法来寻求答案。
　　在了解P工商分局的优缺点、机会与威胁后，结合当地的政治、经济、文化特点和利益相关者的需求，笔者认为P工商分局的战略导向可定位为：形成机关带基层、基层促机关的良好工作氛围，建立起与科学发展相适应的工商行政管理体制机制，在分局实施市场准入规范化、市场监管科学化、消费维权网络化、工作平台信息化、工商队伍专业化的“五化”战略，达到建设高素质队伍、运用高科技手段、实现高效能监管、提供高质量服务的“四高”战略目标。具体如图2所示（此图及下文所有图形除注明出处外，均由作者根据案例单位资料整理）
　　（二）构建P工商分局BSC绩效框架 按照BSC的原理，BSC包括反映过去经营结果的财务维度，以及促成这些财务结果的非财务维度（客户维度、企业内部流程维度、学习与成长维度）（罗伯特.卡普兰、大卫.诺顿，2004），四个维度之间存在因果逻辑关系。P工商分局现有的绩效指标共有近200多个，对指标的使用非常混乱，且针对性并不十分明确。而BSC设有四个维度，每个维度约需要5～7个指标，整个BSC至少会有二十几个指标，二十几个指标是不是多呢？大多数政府部门的领导层认为，几十个甚至上百个指标有助于维持部门的正常运转，很多领导层不相信缩减指标可以衡量他们的工作。笔者不否认这些指标的作用，但在很多时候，大多数指标并不是促使组织达到远景和战略目标的驱动因素，只是保证组织能正常运作。这些诊断指标可以监控预警组织避免犯错，但不能保证组织能够向更高的一个层次发展。因而，BSC所要选择的指标是对实施战略可以起到至关重要的战略指标，BSC不能替代组织日常使用的评价系统，它所选择的指标是为了把管理者和员工们的注意力都放在有利于企业实现战略突破的因素上（Kaplan & Norton，1996）。组织除了应建立一个完善的绩效评价系统外，还应再引进BSC来帮助自己完成战略目标，实现远景，向更高的层次迈进。基于以上原因，笔者设计构建了P工商分局的基于BSC的绩效评价框架（见表2），将客户维度放在首位，同时突出了作为业绩驱动因素的领先指标和反映成果的滞后指标，明确了指标之间的内在因果关系。
　　（三）工商所内部业务流程再造 由于基层工商所的业务占据分局的最主要部分，分局机关各股室的职能主要是围绕着工商所来提供各种指导和服务，因此工商所的战略目标、客户、财务和学习与成长几个方面都与分局基本一致，在选择指标时可以参考上文的设置，两者的差别主要表现在内部业务流程。绩效评价系统如果只是用于评价成绩和结果，那这个绩效系统也只是处于初级阶段，并不能给组织带来更大的效益。BSC区别于其他绩效系统的重要一面是能改善内部业务流程和消除壁垒。作为领导层，要实现战略目标和远景，也离不开对工商所的战略质量、反应时间、业务流程再造进行安排，以达到突破性的具体目标。
　　以下是工商所内部运作流程再造图，在旧模式下，工商所内部结构分为巡查组、办案组和综合组，通过重新考虑效率问题，分清好权责关系后，可将巡查组拆分为巡查组与立案组，按以下模式进行管理（见图3）：
　　在这种模式下，工商所重新调整组别和人员，新设立立案组，修改岗位职责：巡查组负责市场监管检查，完成每月的监管任务，同时要发掘案源，对违法的企业发出改正通知书。立案组负责对巡查组发现的案源启动立案流程，收集相关证据，同时还负责消费维权、处理12315投诉。办案组负责对案件进行询问调查，处理相关案件文书及案件系统录入。综合管理组负责提交年检资料名单，对未能按期年检的企业由立案组负责立案查处，其目标为保障监管职能到位。调整前后的组织架构如图4，图5所示。
　　重新调整后的结构，巡查组、立案组和办案组的分工和责任清晰，不但解决原工作流程中存在矛盾的地方，而且使各岗位上的员工明白自己工作对整体组织的重要性和贡献。
　　（四）分级制定BSC工商所绩效评价 工商所的BSC与绩效评价自上而下分为工商所、小组、组员三个层面，其考核系统内容、周期设计原则和指标权重如下：（1）工商所层面的BSC与绩效。包括工商所绩效与正所长的绩效。前者针对工商所整体绩效的管理，后者由前者分解针对所长的考核。考核的周期原则上为年度。如表3所示。（2）小组层面的BSC与绩效。反映小组整体绩效的管理，包括各小组的分管副所长和组长；它主要反映小组对战略目标实施的直接驱动因素。考核的周期原则上为月度、年度。如表4、表5、表6、表7所示。（3）组员层面的BSC与绩效。反映组员个体绩效的管理。它主要来自小组绩效最直接的分解及职责推导出的关键绩效目标。考核的周期原则上为月度、年度。（4）指标权重设置。根据BEST PRACTICE对全球成功实施BSC的企业统计结果，企业在建立BSC时，财务维度、客户维度、内部流程维度、学习成长维度的关键成功因素所占比重通常为22%、22%、34%、22%，非财务因素比重应占到80%。对于同一维度不同因素所占的权重就需要根据层次分析法来确定（唐国云，2008）。如上文所言，工商部门的目标是服务群众，这点与企业的目标是不同的，因此有必要根据战略目标设置权重，把客户维度的权重放在首位，占40%；对于财务维度，由于经费预算管理的规范和有效，基层工商所能够控制和调整的空间有限，因此仅给予5%的权重；内部流程维度关乎到组织的运行效率，其重要度仅次于客户维度，应给予35%的权重；对于学习与成长维度，涉及建设“学习型”工商和营造积极和谐的工作环境，拥有良好环境对组织的发展至关重要，所以给予20%的权重。当然， 每个部门的要求和情况都会有所不同，需根据具体情况自行设定。 　　在制定好个人BSC后，由于个人的战略指标包含在小组的BSC中，个人的表现情况会直接影响到在该小组的成绩表现，同理，小组的战略指标也包含在工商所的BSC之内，工商所的整体成绩由各小组的绩效成绩按比重计算得出。部门战略目标的实现，需要借助BSC系统，通过指标由下至上反映情况，最终对部门的工作做出科学准确的评价。
　　（五）激励机制 当组织把个人奖励与BSC联系起来时，组织的战略与日常工作之间的联系便产生了。然而，政府部门的公务员也是经济人，光靠考核系统而没有激励机制是不可能用好BSC的。但不能回避的现实情况是，多年来由于政治文化环境和体制等方面的原因，我国政府部门对公务员的奖惩存在很多不合理的地方。对政府单位而言，每年被评为优秀的员工，奖励仅仅是一个月的基本工资和发荣誉证书，而对那些表现不佳的员工，往往没有任何处罚，其结果是在队伍中有能力的同志多做点，没能力的同志少做点甚至不用做，有些地方还出现了“轮流作优”和“论资排辈”的现象，这种“奖懒罚勤”的潜规则严重挫伤了公务员的工作积极性。在没激励、没动力的环境下，考核评估变成形式主义，一年一次“走过场”。 激励性报酬是吸引人们致力于实施组织目标的一个非常有利的手段， 它对激励战略执行和改进绩效非常重要，对BSC的施行也非常有帮助， 把激励性报酬与BSC联系起来， 可调动员工把精力和注意力放在BSC目标的实现上。如， 工商所可以根据各小组BSC的衡量指标所设置的权重发放绩效奖金，这些权重决定了每个计分卡衡量指标对奖金总额的相对贡献，再按小组奖金总数根据各自在计分卡中的表现发放各小组的成员奖金。
　　（六）BSC在机构中的应用 机关股室在分局起到 “参谋”的作用，其作为组织的行政部门，起到上下协调、指导基层、协助局领导做好管理工作的作用。要建好P工商分局的BSC，就必须把机关与基层的战略协调起来，取得协同效应，使各股室能对基层工商所的战略和需要做出反应，这类似于工商所里的纵向沟通部分。要构建好股室的BSC，首先要改变一直以来高高在上的观念，必须要考虑如何为工商所的总体目标和外部客户做出贡献，而不是把思路限制在仅仅为各工商所服务上。对外部客户的关注有助于帮助机关股室从一个被限制的内部服务者转变为工商所的战略合作伙伴。另外，各股室之间也要取得协同效应，其目的是使大家明确自己所做的事情，是有助于还是会损害共同合作的目标，这相当于工商所里的横向沟通部分。笔者只构建出工商所的BSC， 对于局机关各职能股室的BSC有待作深入探讨。
　　五、结论
　　首先，工商部门有必要科学引入BSC以改善现有绩效评价系统，这是社会发展的需要，也是我国政府部门改革的需要。其次，工商部门有能力和有条件引入BSC。工商部门经过多年的跨越式发展，目前已基本上实现信息化和规范化，再加上近年来大规模招聘大学毕业生，不但补充了新鲜血液，形成奋发向上的氛围，而且年轻人接受新事物的能力也很强，普遍具有改变旧有不合理的制度的积极性。总之，BSC有助于明确工商部门的使命、远景和战略地图，完善工商部门的绩效评价。目前我国工商部门的绩效评价系统最主要的问题包括没有与组织的战略有效结合，系统没能消除组织内部的壁垒，没能科学合理地与报酬挂钩，而BSC能够对此提供一条行之有效的解决途径。
　　参考文献：
　　[1]张曾莲：《论平衡计分卡在政府会计中的运用》，《中国管理信息化》2011年第3期。
　　[2]吴建南、孔晓勇：《以公众服务为导向的政府绩效改进分析》，《中国行政管理》2005年第8期。
　　[3]刘李豫：《平衡计分卡在公共部门的运用》，《中国人才》2006年第3期。
　　[4]唐国云：《KW公司平衡记分卡实施案例分析》，复旦大学2008年硕士学位论文。
　　[5]张雅婷：《地方政府市场监管绩效评估指标研究——基于平衡积分卡的视角》，西北大学2010年硕士学位论文。
　　[6]孙庆国：《平衡计分卡在青岛绩效管理系统中的运用》，http：//news.nen.com.cn/72361059247194112/20081223/2526203.shtml。
　　[7]韩平：《从哥德堡公共管理运用平衡计分卡引发的思考》， http：//jxgl.qingdao.cn/n3709506/n3709721/15530849.html。
　　[8]罗伯特·卡普兰、大卫·诺顿著，刘俊勇、孙薇译：《平衡计分卡——化战略为行动》，广东经济出版社2004年版。