2005年，审计署组织特派办对开发区财税优惠政策进行的专项审计调查，以评估开发区财政税收政策为主线，辨证地看待开发区设立和运行中的问题，发展地提出解决问题的意见或建议，调查报告得到了国务院领导的高度重视，得到了商务部、财政部、国土资源部、国家税务总局等相关部门的积极回应，取得了良好的调查效果。

　　与以往的常规审计和专项审计调查不同，这次专项审计调查也开创了审计机关对现行公共政策进行评估的先例。在以往的审计和专项审计调查项目中，常规审计通常是对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益的检查。专项审计调查通常是对各种专项资金或收费的收支情况的调查，对各种专项资金管理和使用效益情况的调查，对某个项目建设情况的调查，以及对某种特定事项的调查等等。尽管以往的常规审计和专项审计调查有时也涉及到现行公共政策的执行和效果问题，但是，专门针对现行公共政策的制定、执行及其效果进行评估的审计或专项审计调查，还未曾有过。这次专项审计调查的事实本身也表明，审计机关正在把视角转向一个新的领域：政策评估。

　　政策评估是公共政策过程中的一个重要环节；政策评估是政府决策民主化、科学化的必然要求；政策评估是审计机关为政府宏观决策服务的有效途径。

　　一、政策评估是公共政策过程的一个重要环节

　　1951年，美国学者哈罗德·拉斯维尔（harold d. lasswell）和丹尼尔·勒纳(daniel lerner)合著的《政策科学：近来在范畴与方法上的进展》一书的出版，标志着政策科学的诞生。公共政策过程是政策科学研究的核心内容，一般把公共政策过程划分为五个环节：政策制定、政策执行、政策监控、政策评估和政策终结。政策制定是指从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动过程，它是整个公共政策过程的起点和基础；政策执行是指将政策方案付诸实践，解决实际问题的过程；政策监控是指为了达到政策方案的预期目标，避免政策失误，对公共政策过程的各个环节特别是执行过程的监督和控制；政策评估是指按照一定程序，根据一定标准，对公共政策系统的运行情况作出判断，发现问题，分析原因，提出建议的过程；政策终结是指在政策执行并加以认真评估后，发现该政策的使命已经完成，已经过时或不起作用，而予以废止的行为。一项公共政策终结的同时，又是新的公共政策过程的开端，这些公共政策环节，环环相扣，周而复始，形成了一个个公共政策周期。

　　政策评估是公共政策过程的一个重要环节。公共政策的运行是一个动态过程，政策制定、政策执行、政策监控和政策终结等环节，都需要有政策评估为其提供判断依据，没有政策评估的支持，公共政策系统不可能健康地运行。政策制定者在设计和选择政策方案时总是带有一定的预测性，在实际付诸实施时，即使设计完美的政策也难免受到复杂多变的社会环境的影响和冲击。因而，不仅在政策制定时需要对各种政策方案进行评估，而且在政策付诸实施后也需要用科学的方法对政策执行过程、效果及其影响进行评估。广义的政策评估包括政策方案执行前、执行中和执行后的评估，即事前、事中和事后的评估，而狭义的政策评估则是专指执行后的评估，即事后评估。政策评估的目的主要在于通过将这些信息直接或间接地反馈给政策的制定者、执行者和监控者等相关人员，促进他们适时做出政策反应、选择好的政策方案、及时调整不当的政策、废除无效的政策、改善政策执行行为。

　　二、政策评估是政府决策科学化和民主化的必然要求

　　中国共产党十六届四中全会《决定》提出，“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。” 《决定》从加强党的执政能力的高度，把民主和科学置于事关国家兴亡的重要地位。决策的科学化、民主化，反映了党和政府对科学和民主本质的深刻理解和准确把握。

　　决策的科学化、民主化与政府政策的制定有关。习惯上，人们往往把决策等同于政策制定。然而，“决策”与“政策制定”是两个相互联系，又相互区别的概念。在一般意义上，“决策”是一种选择过程，一切行为都包含着在各种备选方案中对特殊方案的选择。“政策制定”包括发现问题、设计方案、预测结果、比较和选择方案，以及使方案合法化等环节。显然，在“政策制定”过程中包含有“决策”，例如，对各种政策方案的选择。但是，“决策”又不同于“政策制定”，“决策”并不仅存于公共政策过程的“政策制定”环节，在公共政策过程中，每一个环节都包含“决策”因素，例如，在政策执行环节，如何进行政策宣传，如何进行组织、指挥、和协调以便政策的顺利执行等，都离不开决策。由此看来，政府决策的科学化和民主化不仅体现在政策制定环节，而且还体现在公共政策过程的所有环节。

　　政策评估有助于政府决策的科学化和民主化。政府决策的科学化和民主化意味着政府决策必须以客观事实为基础，同时必须反映民意。政策评估不仅能够为政府决策提供科学的事实依据，而且政策评估还是沟通民意的有效途径。所以，通过政策评估，不仅能够对公共政策的各个方面进行科学地考查分析，发现问题，提供建议，为公共政策的运行提供客观的事实依据，从而有助于政府决策的科学化，而且能够广泛动员人民群众参与政策制定和执行的积极性，从而使公共政策的运行真正地反映民意，集中民智，保障人民当家作主，从而有助于政府决策的民主化。鉴于政策评估可以对公共政策过程的各个环节进行，因而，无论政府决策发生在哪一个政策环节，也都可以通过政策评估促进政府决策的科学化和民主化。

　　在当前我国公共政策的实践中，存在着重政策制定、执行，轻政策评估的现象。我们应该从推进政府决策科学化和民主化的角度，进而从加强政府行政能力的高度，深刻认识开展政策评估的必要性和紧迫性。

　　三、政策评估是审计机关为政府决策服务的有效途径

　　依据政策评估的主体不同，政策评估可分为内部评估和外部评估。目前我国的公共政策评估主要以内部评估为主。一般是根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行汇总。内部评估的主要优点是：评估人员比较了解情况，信息资料容易获取，评估的结果也容易被采用。但是，政策评估必然要涉及到有关事实的描述，是非得失的评判，责任利益的分配，因此，由政策的制定者和执行者进行的内部评估在真实性、可靠性、全面性和客观性等方面难以保证。有鉴于此，开展独立第三方实施的外部评估，显得十分必要。

　　但是，对于一般的外部评估机构而言，例如研究机构、专业评估机构、民间团体和社会公众等，在进行政策评估时，他们往往缺乏足够的获取信息的手段。信息是政策评估的依据，没有真实、详尽的资料，政策评估的全面性、客观性将无从谈起。而且由于不熟悉政府部门的内部管理，其评估结果很难被政府采纳。

　　由审计机关进行外部评估，不仅能够克服内部评估的缺陷，而且也能够弥补其他普通的独立评估机构的不足。与政策制定和执行者相比，由于审计机关所具有的超然独立的地位，容易摆脱各种利益关系的干扰，从而使政策评估的结果更加客观公正、可信可靠。与其他社会独立评估机关相比，审计机关不仅具有法定的获取相关信息的手段，去收集评估所需的各种资料，而且还具有通畅的信息反馈机制，可以向政府高层决策部门报告评估结果，以促进评估结果的应用。审计机关开展政策评估的先天优势，使开展政策评估成为国外大多数国家审计机关的普遍做法。

　　根据我国《审计法》第二十七的规定，我国审计机关“有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查”。审计署制定的《审计机关专项审计调查准则》（3号令）第五条进一步明确指出，审计机关可以对“国家财经法律、法规、规章和政策的执行情况”等，进行专项审计调查。显然，政策评估是我国审计机关的一项法定职责，其目的也正如《审计机关专项审计调查准则》所指出的，在于“及时向各级人民政府提供经济运行信息，促进宏观调控”。

　　长期以来，如何为政府宏观决策服务，一直是审计机关探讨的重要课题之一。财政司组织的开发区财税优惠政策状况专项审计调查的成功实践，表明通过专项审计调查对现行政策进行评估是审计机关为政府决策服务的有效途径。

　　四、审计机关开展政策评估应注意的几个问题

　　对于我国审计机关而言，政策评估目前还是一个比较新的领域。在开展政策评估时应当注意以下几个方面的问题：首先，审计机关开展的政策评估不同于政策科学中广义的政策评估。广义的政策评估包括在政策制定环节对尚未实施的政策方案的评估，而审计机关进行的政策评估应是在政策开始执行后，对政策执行过程和执行效果的评估。为了保持审计机关的独立性，审计机关不能对尚未实施的政策方案进行评估。但是，这并不意味着审计机关不能关注政策制定过程，审计机关可以对政府制定政策时所依据的信息是否可靠、是否充分等情况进行审查。

　　其次，政策评估专项审计调查不同于常规审计和其他类型的专项审计调查。常规审计通常以既定的政策目标为前提，只关注政策的执行情况和目标实现程度，并不质疑政策目标本身，而政策评估有时需要对政策目标本身提出质疑。一般情况下，审计机关不对既定的政策目标本身的优劣进行评判，对政策目标进行质疑可能引发政治风险。但是，当发现该政策目标与其他政策目标有冲突，目标根本就无法实现或政策目标已经实现，或者政策环境已经发生了重大改变而无须这样的政策目标时，审计机关也可对其发表意见。对政策目标进行质疑，意味着对政策本身的存亡进行评判，因而，需要建立在广泛、深入的调查基础之上。在这种情况下，由于常规审计在调查程序和内容、范围等方面的限制，而专项审计调查则较为灵活，而且覆盖面较广，所以，专项审计调查比常规审计更适合于开展政策评估。

　　政策评估专项审计调查与其他类型的专项审计调查也不尽相同。在制定政策评估的专项审计调查方案时，不仅要明确政策的内容、背景、目标等，更重要的是还需要清楚政策发生作用的原理，因而需要具备一定的专业理论知识。所以，政策评估对审计人员的理论素养要求比较高，必要时还需要咨询相关专家。在分析资料时也不同于常规审计中的证据分析，也需要用到一定的专业理论知识。撰写调查报告时，也需要对发现的问题进行重新加工、高度提炼。政策评估专项审计调查更像是一种研究活动。

　　第三、注意选择题目。根据“开发区财税优惠政策状况专项审计调查”项目的成功经验，选择一个好的题目十分关键。评估什么政策和在什么时候进行评估，对政策评估的效果影响极大。刚刚开始实施的政策和政策作用没有显现的政策不宜评价；政策运行的环境条件没有根本改变的政策不宜评价；政策的负面影响虽然出现，但政策主体还没有强烈改变政策意图的不宜评价。

　　第四、注意借鉴政策科学中的政策评估方法。20世纪60年代以来，随着政策科学的发展，产生了许多政策评估的方法和模型，例如，对政策执行过程中不同阶段的效果进行比较的“对比评估法”；对政策效果进行评估的目标达成模型（goal—attainment model）、副效应模型（side—effects model）、非限定目标评估模型（goal—free evaluation model）等，这些比较成熟的方法和模型对于审计人员进行政策评估具有重要的启发和借鉴价值。

　　最后，当前我国正在全面贯彻以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，努力构建社会主义和谐社会。现行的各种公共政策是否符合科学发展观的要求？是否有利于建设社会主义和谐社会的目标？这是当前政府决策部门无法回避的两个重大问题。问题的回答必须以科学的政策评估为依据，这种客观需要必然推动我国公共政策评估的发展。虽然政策评估对审计机关来说目前还是一个新领域，但是，政策评估同时也是一个发展前景十分广阔的领域。（作者：审计署审计科研所　崔孟修）