从2002年起，河南省电力公司系统开始深入开展全面预算管理工作，近四年来，公司系统建立了较为完善预算管理体系，预算管理工作得以顺利开展。公司系统各单位通过实施资金全面预算管理，实现了经济活动的可控、在控，有效地促进了经营目标的顺利完成，全面提升了公司管理水平。但是我们的预算工作中仍存在着薄弱环节，认识上和实践中仍有一定的误区，全面预算管理组织体系和议事规则还不够完善，预算执行的考核和奖惩机制尚未建立，预算监督不力，等等。王中兴总经理在2005年公司工作报告中明确提出预算管理仍是今年公司经营工作的重点之一，他指出，要完善资产经营考核机制，建立科学合理的绩效评价体系，增强全面预算管理的刚性和资金集中统管的严肃性。丁世龙总会计师在财务工作报告中明确提出2005年预算管理的目标，即以“预算管理、资本运作”为抓手，不断提高公司集中控制力。
　　实施全面预算管理，可以说是一项系统工程，涉及公司的各个方面。根据预算管理的性质和国内外企业的成功经验，有效地开展全面预算管理，我认为需要做好以下十个方面的结合。
　　1、与管理创新相结合
　　管理创新，是指根据市场经济的客观规律，本着实事求是的精神，运用科学的管理方法，通过构建新的工作模式、程序、途径及组织保障制度，使公司有效地利用内部条件和外部环境，促使公司经营管理走上精细化、规范化、科学化的轨道，不断提高公司的核心竞争力和综合管理水平。
　 全面预算管理本身即是管理创新的产物，它包含了丰富的管理理念和管理方法。而实施全面预算管理还需要对相关的管理手段进行不断创新。这也为众多企业的实践所证明。
　 例如，公司推出一系列保证目标利润实现的措施，如建立目标责任台账、进行分层动态控制，设定目标利润辅助考核指标，建立经营责任人年薪挂钩联动制度等。同时，运用资本预算表来评估资本预算项目，提高了资本支出决策的科学性。
　　2、与强化基础管理和过程控制相结合
　 实施预算管理与加强管理基础工作密切相关。一方面，通过预算管理，有助于完善管理基础工作，为经营决策及编制中长期发展战略提供真实、完整的依据，实现公司短期目标与中长期发展战略的有机结合；另一方面，实施预算管理对管理基础工作又比任何时候都有更强的依赖性，客观上要求重视预算管理的各项基础工作。为了达到全面预算整体系统的最佳效果，需要通过一系列管理活动和相应的制度来保证。因此，预算管理要与物资采购管理、投资管理、目标成本管理、经济责任制考核、报销审核制度以及信息自动化等各种措施相结合，形成一个有机的预算监控系统。在管理方式上也要不断推陈出新，努力减少那些不创造价值的管理活动。
　 实施预算管理，还要求强化过程控制的观念。如果说传统管理更重视结果控制的话，那么，现代管理则更重视过程控制。从财务关注的重点来说，从经营成果延伸到整个经营过程，并进一步扩展到经营质量。表现在预算管理上，从突出利润预算，发展到同时重视业务预算和现金流量预算，并且关注资产负债预算，对经济活动实施事前控制、事中控制和事后控制相结合。
　 实施过程控制，要求建立全员参与式管理和责任人制度。要把全面预算管理作为加强内部基础管理的首要工作内容，明确预算管理组织机构，并确定预算管理的第一责任人为各个责任单位的主要负责人，真正做到领导到位、责任明确、措施落实。
　 过程控制可以体现在预算管理的各个环节。例如，在预算编制的事前控制方面，预算方案可以采用总预算和分项预算上下同步编制的方法，即公司在总预算预编制的同时，也进行分项预算主要指标的编制，这就掌握了公司经营中的不利因素和应采取的对策，为下一步公司预算整体指标的平衡做好准备；在预算编制的事中控制方面，主要体现在根据分项预算汇总编制公司总预算的过程中，及时将总部编制的预算与分项预算进行对比分析，检查两者不一致的原因，然后依照公司预算编制的要求以及拟采取的措施，针对存在的问题提出具体的修改意见，或将未达标的分项预算返回重编，或通过沟通以达到公司总目标与分项目标的协调一致；在预算编制的事后控制方面，由财务部将公司总预算及其作为编制依据的分析资料报预算管理委员会审核。通过综合实施事前、事中及事后控制，编制的预算可以更好地体现企业的经营目标，又使目标更加切实可行。
　　3、与实施重点控制相结合
　 有效的全面预算管理，应是抓得住重点、能解决主要矛盾问题的管理方式。所谓全面性，是指企业内的所有经济活动都要纳入到预算管理的体系中，而并不是说管理中应平均着力、遍地开花。
　　什么是全面预算管理的控制重点，不能一概而论，每个企业的控制重点并不一定相同。一般来说，控制重点应该是关系企业生存和发展的中枢环节，因此，电网公司应将现金流量作为控制重点。只有严格控制现金流量，才能确保收入项目资金的及时回笼和各项费用的合理支出，从而获得真正的经济效益。有时，企业的控制重点也可能是一个时期内需要确保的某项指标或者急需突破的某个薄弱环节。例如，许多企业都会在某一阶段内将降低费用作为控制重点，许多供电分公司都将降低线损率作为控制重点，今年实施煤电价格联动以后，地市供电分公司应将电价作为预算控制的重点，以确保价格执行到位，防止国家利益流失。
　　4、与找准突破口相结合
　 在一个企业内，往往是重点管理环节好找、管理的突破口难寻。与控制重点相似，管理突破口在不同企业或不同时期也很不相同。
　 例如，以完善预算编制作为全面预算管理的突破口。具体措施是：在预算内容上，做到不留预算死角；在预算目标的分解上，做到人人头上有预算；在预算的编制程序上，做到环环相扣、严密细致；在基本预算目标的确立上，做到上述思路的有效体现。河南省公司提出要研究制定滚动预算管理办法，做好滚动预算的编制与调整，不仅为制定公司发展规划奠定基础，而且在预算安排上逐步建立销售收入、利润等经营指标与资产规模、新增投资的联动机制，这就是今年我们预算管理的突破口。
　　5、与完善责任会计制度相结合
　 全面预算管理与责任会计制度一脉相承，两者的目的都是落实责权利关系，都是基于预算的考核和激励机制。但相对责任会计而言，全面预算管理在功能上又有进一步拓展，它在完善公司治理方面有更积极的意义。
　 责任会计方法在全面预算管理中的应用，实质上是内部经济责任制的必然要求。我们应将预算管理、内部控制、会计核算三者有机地结合在一起，并建立完善的预算考核指标体系，通过目标责任制完善全体员工的绩效考核。
　 6、与贯彻综合平衡原则相结合
　 全面预算管理应贯彻综合平衡原则，而预算编制过程实际上也是综合平衡的过程。例如，分项预算与总预算之间的综合平衡，预算指标与经济责任制指标之间的综合平衡，现金流量预算项目之间的综合平衡。省级电力公司在制定预算方案是除了考虑本级预算项目之间的综合平衡外，还要考虑下属分公司之间的综合平衡，掌握平衡标准称为预算指标分解的关键，也是影响预算管理效果的决定因素，比如河南公司在分解可控管理费的预算指标时，综合考虑各供电分公司的资产、电量、人员等因素，分别按照一定比例进行平衡，使指标分解较为科学合理，的确是一种值得借鉴的做法。
　 7、与加强行为管理相结合
　 预算管理的核心内容在两个方面：（1）如何编制预算，这涉及预算的编制技术；（2）如何控制预算的执行，这涉及员工对预算制度的反应方式。预算用于沟通信息、促进协调、实施控制和评价业绩，这充分说明全面预算管理是针对人的行为的管理。实践证明，在全面预算管理中人的因素比会计技术更为重要。很多企业实行预算管理难以深入，症结在于对行为问题重视不够。推行预算管理，意味着企业内部行为方式的转变，不可避免地要触动积以成习的惯例，并与利益和权力重新分配相交织。因此，要充分关注预算管理实施中员工的心理因素，调动员工关心预算、自觉完成预算的积极性。比如，制定以分权制为基础、具有多样化目标的预算体系，满足员工不同层次的心理需求；尽可能采用能充分体现下级员工意志的“参与式预算法”；预算指标应该是合理的，是经过努力可以达到并具有一定的灵活性；激励制度中除采取货币性奖励措施外，还应有非货币性奖励办法；与预算制度相配套，还要加强员工职业道德和内控制度的建设。总之，一个有效的预算管理体系，既应能够褒扬员工为实现企业总体目标做出的努力，又能抑制偏离企业总体目标的行为。
　　例如，在预算编制过程中，某些预算执行者可能会在参与编制预算中故意将预算标准放宽，形成预算松弛现象。制造预算松弛的原因，可能是为了虚增业绩以谋取更多的激励性报酬，或者是出于规避风险的考虑在编制预算时留有足够的弹性空间，也可能是为了争夺有限的资源而夸大资源的需求量。解决虚报预算，就要从预算编制人的行为特点出发，制定有效的管理制度，对不同的行为动机，采取不同的控制对策。针对虚报业绩现象，要从完善激励机制与约束机制两个方面着手，避免将预算作为奖励管理人员的唯一基础。针对规避风险现象，一方面要避免将预算作为负面评价工具，应允许合理限度内的预算超出；另一方面应考虑外部环境的变化，对预算适时进行调整。针对争夺资源现象，一方面可以采取弹性预算方法，使资源占用与实际业务量有一个恰当地配比；另一方面将预算编得好坏也列入对责任单位的考核体系，可以给予管理人员适当的激励，使他们不仅要实现预算计划而且要提供精确的计划。
　 8、与加快企业管理信息化建设相结合
　 企业管理信息化，是指在企业管理的各个环节，充分利用现代信息技术，通过建立信息网络系统，使企业的信息流、资金流和物流集成，实现资源的优化配置，提高企业的管理水平。
　 目前多数企业在采购、库存、分销、成本核算等环节的财务资金信息时效性差，会计信息质量不高，加上对未来不确定因素的把握难度较大，预算编制的难度大、管理成本高。要解决这一问题，必须运用计算机网络管理信息系统，建立一个对市场信息和企业内部管理信息能作出快速反映的信息平台，对企业管理的有关数据全面地进行收集组织，由数据库管理系统对数据进行管理和控制，实现系统数据（资源）共享，各管理职能部门则可根据规定的责权范围来判断处理。通过加快管理信息化进程，形成企业内部统一的结算系统，还可以强化全面预算管理的内部资金调度和监控职能，解决集团内有的子公司“有资金无效益”、“有效益无资金”的矛盾，增强企业的市场信誉和抗风险能力。
　　河南省电力公司2005 年底即将全面投入使用的FMIS系统（财务管理信息系统）将财务管理与物流、电费、资产管理、人力资源管理等系统有机融合，深入贯彻预算管理思路，必将对公司系统的全面预算管理工作再上新台阶起到极大的促进作用。
　　9、与健全激励和约束机制相结合
　 成功的预算管理，必定有激励和约束双重机制在发挥作用。既能充分激发员工的积极性，主动完成预算任务，实现企业的经营目标；又能避免经营者产生对企业不利的行为，尤其是要避免高层管理人员铤而走险的行为。具体要求是：（1）与公司预算相对应，预算考核制度同样应包含财务与非财务考核指标，并且尽可能采用量化标准。（2）考评指标应淡化账面利润，突出现金流量指标。管理的原则是现金流量优先于利润，利润的构成重于利润总额。（3）每一预算年度均应编制预算执行情况报告和预算考核报告，总结经验，寻找差距，为完善下一年度预算提供依据。
　　预算考核的成败，与考评指标体系的质量密切相关。设计考评指标的基本要求是：（1）与企业的战略目标相一致；（2）能反映预算单位负责人的努力程度；（3）评价者与被评价者均认同该指标是必要的；（4）能促进各预算单位之间的合作。
　　此外，考评指标应具有的质量特征是：（1）定义能否明确（指标定义应容易理解，不是含糊不清）；（2）结构是否恰当（选取的所有指标应构成一个恰当的指标体系）；（3）重点能否突出（指标不宜过多，而且要有考评重点）；（4）责任能否可控（指标值必须是预算单位可以控制的）；（5）指标能否计量；（6）取数能否便利；（7）计算能否简明（指标计算不能过于繁琐）；（8）考评过程能否公开。如果上述四项基本要求和八个质量特征基本上都能得到满足，这样的指标就有比较高的质量，必然是有价值的。
　　10、与提高应变能力相结合
　 有效的预算管理必然具有很强的应变能力，为此需要有一套动态管理措施。
　 强调预算的严肃性和权威性，并不是说预算一旦下达就绝对不能变化。预算既要有充分的刚性，又应保持必要的灵活性。在通常情况下，预算执行单位应严格执行企业正式下达的各项预算。然而，预算是对未来基于一系列假设的量化预测，而且企业一般是在预算期开始前数月，根据当时的战略目标、内外部环境和预计业务量水平来编制预算。在预算开始实施时或实施过程中，市场条件瞬息万变。当市场环境、经营条件、政策法规等发生重大变化，致使预算的编制基础不成立，或者将导致预算执行结果产生重大的偏差，如果仍然要求责任单位执行原来的预算，就会影响相关人员的积极性，使员工失去对预算的信任和责任感，预算管理也就难以为继。说到底，预算本质上只是管理的工具，而不是管理的目的。一旦预算的条件发生重大变化，预算就要相应地作出反应。
　 如何提高预算管理的应变能力? 一是要选择恰当的预算编制方法，编制滚动预算可以满足动态管理的要求；二是要建立预算调整机制，必要时对预算进行调整。在什么情况下可以对预算进行调整，采用什么形式调整，都应有规范的制度，要避免预算调整的随意性。
　 在实际运行中，对预算调整的必要性一般不会有太多的疑问，缺乏的往往是有效的调整方法。对此，可以借鉴一些企业创造的做法。例如，有些公司采用的预算调整形式是：凡在预算年度内预算管理委员会批准的重大事项，作为当然的预算追加，其他预算调整则在年度总预算的某一百分比内授权公司管理层批准（设置预备费），而非财务目标的调整权，保留在公司预算管理委员会。
　 为了适应动态管理，预算管理要遵循重要性原则。表现在预算的编制上，既要更多地应用定量技术，尽量减少用文字来反映经济关系，以减少管理决策中的随意性，使决策更加精确有效，但不必达到实际财务报表所要求的精确度，预算的货币单位可以根据企业的业务规模确定一个近似量，如以万元计。
　　需要指出的是，与任何管理手段一样，预算管理也不是完美无瑕的。由于预算控制与环境变化的不适应以及预算仅控制自身的弊端，国外的一些大公司不满足于预算管理模式，提出了“超越预算”的观点。他们主张，只将预算的作用、内容和范围局限在对现金流量的预测和计划上，而传统预算的控制与激励作用则由其他的绩效管理制度来替代。超越预算模式的提出，提醒我们不能忽视传统的预算控制对组织可能带来的负面影响。同时也表明，组织管理控制手段的发展是没有尽头的，未来还会不断出现能为组织带来更多价值的管理方法。但就目前我们电网企业而言，可以探讨超越预算的问题，但是更重要的则是如何扎扎实实地做好预算管理工作。
　　撰写人：王继华