所谓国家预算，就是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，也就是政府“钱袋子”怎么花的问题；而《预算法》即预算收入和预算支出、预算管理的法律规范总称，换而言之，就是将政府花钱计划从制定以及实施均纳入“法定程序”。

　　预算为什么重要？政府国计民生的资金来源均主要来自预算，预算或许是现代政治最重要的政治程序；预算的制定、分配以及制定的过程，其实也是政府经济权力分配的过程——值得注意的是，预算资金来源自财政收入，这意味着主要来自公众各类税费，这一权力的经济来源实际上来自公共空间，公众与政府之间实际是一种委托代理机制；因此，公众获得权利，以《预算法》来对政府收支进行监督与审核。

　　由此可见，《预算法》可谓财政法中的基本法，与公众生活与民众权利直接相关，也被称为“经济宪法”，现代预算制度也公认为是对政府和政府官员的“非暴力的制度控制方法”。

　　钱不是万能，但是没有钱万万不能，从小民到大国，从不例外，如何花钱几乎和如何挣钱一样重要，税收是公民权力的让渡，而预算则是公民权利的体现。

　　让我们对于今年的预算法修正案，拭目以待。

　　一场大雨，让城市的真相裸露。

　　在“百年一遇”频频现身的当代，61年不遇的大雨听起来似乎不够规格，却使得帝都近乎沦陷。根据官方次日公布的数据，北京暴雨已经导致37人遇难，这一数字目前还在攀升。

　　这场暴雨，似乎也印证了台湾作家龙应台此前的判断：验证一个国家和城市是否发达，一场雨足矣——“因为它或许有钱建造高楼大厦，却还没有心力来发展下水道；高楼大厦看得见，下水道看不见。你要等一场大雨才能看出它的真面目来。”

　　北京遭遇暴雨并不是第一次，近些年已有不止一次水深火热的记忆；这场暴雨刚刚发生在去年7•23动车事件的纪念日之前，7•23动车事件夺走了40条生命；令人喟叹的是，此刻彼岸的伦敦奥运会冷淡开场，令人回味2008年北京奥运会的大手笔。

　　地上高楼林立的光鲜，到底抵不过地下的不堪。国家是否文明，城市是否宜居，可能“看不见的”远比“看得见的”更为重要，而目前静默无音的《预算法》修订与暴雨看似不相关，却属于“看不见”中的最为重要一端。

　　所谓预算，就是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，也就是政府“钱袋子”怎么花的问题；而《预算法》即预算收入和预算支出、预算管理的法律规范总称，换而言之，就是将政府花钱计划从制定以及实施均纳入“法定程序”。

　　预算为什么重要？政府国计民生的资金来源均主要来自预算，预算或许是现代政治最重要的政治程序；预算的制定、分配以及制定的过程，其实也是政府经济权力分配的过程——值得注意的是，预算资金来源自财政收入，这意味着主要来自公众各类税费，这一权力的经济来源实际上来自公共空间，公众与政府之间实际是一种委托代理机制；因此，公众获得权利，以《预算法》来对政府收支进行监督与审核。

　　由此可见，《预算法》可谓财政法中的基本法，与公众生活与民众权利直接相关，也被称为“经济宪法”，现代预算制度也公认为是对政府和政府官员的“非暴力的制度控制方法”。

　　尽管《预算法》如此重要，却在中国的经济生活中一度长期缺失。1949年之初，中国预算制度就曾规定“建立国家预算、决算制度，划分中央和地方的财政范围”，但是严格意义上的《预算法》却一直没有出现；直到90年代，国务院方出台《国家预算管理条例》；随后不久伴随着分税制改革的进行，上述条例逐步被取代。

　　现行《预算法》于1995年正式实施，其间《国家预算管理条例》痕迹不少，开篇即宣称“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”其预算编制、预算体系、预算内容、预算调整等处理往往被学界认为不科学，也不合理，遑论透明。也正因此，无论理念还是条文，这一法律长期被指斥为更类似政府内部条例，而不是面向社会公众的现代法律。

　　现行《预算法》已经实施17年，而中国财政近些年连连增收，已经迈向10万亿大关，法规与现实之间脱节再也难以回避。也正因此，《预算法》的修订迫在眉睫。本次《预算法》修订几年前重启起来，学界不乏呼吁，进展至今，《预算法修正案》（草案二次审议稿）进行为期一个月的意见征求，其截至日期为2012年8月5日。

　　公共预算的立意之一即在于透明，而审视本次《预算法》修正案草稿，不仅低调公布，全文也未能披露。从目前披露的修改来看，虽然在某些局部有所进展，但是根本性改变并未有所改变，甚至预算的原则也仅仅局限“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡。”

　　距离上一次修改，《预算法》已经过去十余年，本次修改之后，再度修改不知何年何日。仅仅从目前公开的条款来看，如此修改幅度，并未达到大家预期，学界批判不少，譬如央行与财政部关系的修改，甚至有走了回头路之嫌。

　　学界与官方的“低调”，或许是有意为之，但是民间的冷感却是无心的本色流露。根据相关数据，目前《预算法》草案获得反馈意见不到4万，不仅与去年个税改革时候的20万多条相去甚远，更距离其上下一心奔走呼吁的势头更是差之千里。

　　原因何在？或许一个很不恰当的比喻在说明：如果你夜行遭遇打劫，你或许恳求劫匪少拿一点，但是也不太会关心劫匪所获钱财如何花销，这或许就是人们对于直接从钱包中拿走多少的个税问题敏感，对于拿走之后税收如何花费却兴趣不大。

　　问题在于，税收不是保护费，你不可能是永远被打劫的一方，一个现代文明的国家更不该是累累出没的劫匪；更何况，公民与国家往往不是一揽子买卖，而是重复博弈，如果不能约束政府预算，那么未来的税收还将增加——正如推动预算改革的海外学人所言，“预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。”

　　人类社会的进化并非朝夕之间，从无知原初状态到人人彼此仇视的霍布斯丛林，再到现代社会，政府的嬗变不可忽视，公民与政府之间社会契约也日趋理性，正如洛克所言，“在订立契约时，人们交出的是部分自然权利，而保留了生命、自由和财产等天赋人权，也没有放弃保存自己和社会的至上权力。”

　　亚当.斯密曾经在《国富论》中强调，政府应该是成为“守夜人”角色，其职能包括保护本国社会不受其他独立社会侵略的安全，保护本国人民不受社会中其他人欺凌的安全，作为代价，政府需要建立并维持某些公共机关和公共工程，“为了维持政府的尊严，还需要有一些其他的花费”。

　　所谓花费，其实也就是预算，其主要来源就是财政。预算，成为政府和公民之间的社会契约的经济桥梁——这是政府唯一有求于民众之处，也是民众唯一可以约束政府的之处。事实上，历史上的多次革命与改良运动，都与财政有关，其背后推手正是公民权利对于政府权力的诉求。

　　“在法制修民之国家预算必须由代表人民之机关议决，政府照案执行，毫无自由伸缩之余地，预算不独为人民监督政府之特权，且亦为行政机关统制各级机构之重要方策，所以行政首长亦极盼此种制度之能够见诸实施。”这是连战的父亲连震东，在1943年抗战初显曙光时为预算所作呼吁，他反复强调预算作为监督政府的权利，“今日文明国家得确立预算制度，我们不能不说是经过多少难关和险越多少路径所得之结果。”

　　无独有偶，在一百年前的美国进步时代，布鲁斯金学会应运而生，他们主张推动预算改革，因为没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。这是一个朴素的真理，政府也有理性人特质，只有看得见的政府才可能被监督，而不被监督的政府自然不负责任。

　　具体到当下中国，脱缰的地方政府日益成为经济的最大隐忧，税收的权利意识却相对薄弱，政府往往认为财政是自己的钱，而民众则认为财政不是自己的钱，其间断层，导致了《预算法》长期备受漠视。从人们憎恨万分的“三公消费”，到百般揪心的上学看病就业“三难”，背后都离不开看不见的预算之手的作用。如何使得这只手更有效率更具有公平性，《预算法》必须有所作为。

　　回头再看大雨之后的城市真面目，在正能量、爱心传递之外，一方面体现了公民社会的蹒跚起步，另一方面则暴露出公众面对公共物品的无力：在高楼与下水道之间，在高速动车和生命安全之间，并没有太多决定权，甚至一场空前绝后的盛会也与你无关——无论开的玛萨拉迪还是电瓶车，本质并无区别，一旦大难来临，一般泥足难行。

　　钱不是万能，但是没有钱万万不能，从小民到大国，从不例外，如何花钱几乎和如何挣钱一样重要，税收是公民权力的让渡，而预算则是公民权利的体现。温家宝总理曾经表示，“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”

　　预算和财政是一个问题的两面，比起财政的惊心动魄，预算的低调静默令人心悸。与其指责民众权利意识的匮乏，不如说长期对于公共政策的启蒙不够。

　　如何推进《预算法》修订？除了专业人士的参与，公共空间的声音至关重要。无论美国进步时代的教训，还是北京的大雨，都展示了公众参与对于社会改良的轴心作用。

　　上周，FT中文网刊登复旦大学韦森老师对预算法修订“静悄悄”的质疑后，引发不少关注，两天之内微博转发超过三千条，大家除了表示了对于这一问题的关注，更多的人表示对这一问题缺乏足够了解。上海财经大学的朱为群教授随后在微博强调《预算法》应有的原则是“全面完整、公开透明、分权制衡、收支平衡”。

　　笔者认为，如果这一原则目前尚未能达成各界共识，进入官方文本，甚至《预算法》的修正过程也未能得到足够体现，那么今后《预算法》实施和贯彻将面临信任危机。当务之急，在大部分公众尚未有基本了解情况之下，《预算法》修正的意见征求期，显然应该延长，应该给予更长的时间和更多的曝光度。

　　作为公民，也请从今天起，多关注一点《预算法》——因为它不仅关系你的当下荷包，也间接关系着你未来生活的一切，下一场大雨或者灾难来临，你也许会得到应有的对待。（作者：英国《金融时报》中文网专栏作家 徐瑾 来源：FT中文网）