编者按：研究发现，在我国农村地区，具有更高教育水平的人往往会获得更多非农就业的机会。研究还表明，教育投资的社会收益率和个人收益率随教育阶段的上升而下降，在各个教育阶段中，以初等教育的收益率为最高。因此，发展农村教育，首先应该发展农村义务教育。

　　通过教育提高农村的人力资本水平，使广大农村学生获得和提高参与劳动力市场的能力，对提高农民个人收入，加快农村经济发展具有重要意义。本文通过对嘉兴近年来农村义务教育投入的规模变化研究，分析了该市农村义务教育投入中存在的问题，并提出了完善嘉兴市农村义务教育投入机制的建议，以期让广大读者借鉴和思考。　　

　　嘉兴市本级农村义务教育投入保障现状

　　2005年嘉兴市农村义务教育经费总支出、财政性义务教育经费支出、义务教育一般预算经费支出分别为23513.93万元、22023.02万元、14092.78万元，分别较2004年增长24.72%、24.94%、40.58%，农村义务教育投入保障水平不断提高。义务教育一般预算拨款、市本级财政经常性收入、农村义务教育生均一般预算教育事业费分别为14092.78万元、210540万元、2153万元，分别较2004年增长40.58%、36.53%、42.68%。综上可见，嘉兴市农村义务教育投入实现了“三个增长”，确保了农村义务教育的基本需求。

　　嘉兴市农村义务教育投入保障机制存在的问题

　　(一)农村义务教育投入供求矛盾突出

　　据调查资料，嘉兴市南湖区2003-2005年财政教育投入增长分别为22.9%、25.16%、22.67%，年平均增长率为23.58%。秀洲区财政教育投入2005年增幅达29%。但财政对教育投入的增长仍然难以跟上教育事业发展的需求，供求矛盾较为突出。

　　(二)农村义务教育投融资渠道单一

　　2004-2005年嘉兴市南湖区财政一般预算安排的教育投入在教育总投入中的比重分别为55.18%、59.80%；秀洲区财政一般预算安排的教育投入在教育总投入中的比重分别为58.42%、64.35%。如果再加上其他财政性教育投入——教育费附加及行政事业收入，则南湖区占比分别为91.09%、89.61%；秀洲区则更高，为96.07%、95.88%。

　　由此可见，嘉兴市农村义务教育投入渠道单一，主要依赖于财政对义务教育的投入，没有形成社会捐资办学的良好风尚。究其原因，首先在于缺乏应有的激励机制，对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够；其次，受制度制约，教育部门缺乏有效可行的融资手段，不能利用发行教育债券或教育公债等外国通行的方法筹措教育资金。

　　(三)城乡义务教育投入不均衡

　　主要表现在城乡教学设施配置有差距；城乡师资流动不对称，教师流动呈现单向流动，主要表现为农村学校教师向城镇流动，而流动的教师又主要是教学水平、学历和职称较高的教师。

　　(四)农村义务教育支出结构不合理与低效率

　　以嘉兴市秀洲区农村义务教育支出结构为例：在农村义务教育经费中，2004、2005年人员支出占总支出的63%和56%，占经常性支出的88%和79%，日常办公经费占12%、21%，项目支出占总支出的28%、29%。教师工资经费、学校公用经费、基建经费和助学经费四项经费的比例关系明显不合理。

　　农村义务教育经费问题不仅仅是缺钱，还存在着教育经费管理的随意性，缺乏公平性和效率性。

　　(五)义务教育事权与财权不对称

　　“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的教育体制与现行财税体制存在反差，形成事权与财权不对称，加重了县级财政负担，进而在实施过程中产生了一些新问题，如投入上“以县为主”，管理上“以县为主”，乡镇既无权又无钱，也没有责任，“等、靠、要”思想突出，乡镇政府在农村义务教育管理中缺位。

　　构建农村义务教育投入保障机制的政策建议

　　1.转变观念

　　(1)树立正确的政绩观。义务教育的投资周期比较长，显性的绩效不明显，对一届政府而言，当期投资难以得到回报，政府绩效难以得到体现。因此，应加强宣传，使各级政府树立发展义务教育也是政绩的观念。

　　(2)转变义务教育政府包办的观念。从国内外经验和历史经验看，教育产品既可以由公共部门提供，也可以由私人部门提供，也可以混合提供。政府提供义务教育，并不意味着一定要由政府的公立学校来生产教育服务，私立学校只要能够按照统一的最低教育质量要求提供教育服务，也可以生产教育服务。而我国普遍对教育的提供和生产未作区分，民间教育投资一直未普遍受到重视。

　　2.完善制度

　　(1)完善学校部门预算制度。首先，在编制学校部门预算时，应正确处理和协调好教育经常性支出和项目支出之间的比例关系，在管好项目支出的前提下适当调动学校理财的积极性；其次，财政部门应科学测定生均教育成本和教育经费需求总量，并将其作为编制计划和学校预算的主要依据；其三，实现学校预算编制和教育经费分配的科学化、公开化和民主化；其四，加强学校预算执行的绩效管理，从而保证教育资金来源、政策的一贯性，提高资金的使用效率。

　　(2)完善义务教育资源配置标准制度。义务教育资源配置标准通常由教育行政主管部门核定，但资金投入却主要由财政负责。教育部门往往从本部门利益出发，制定的资源配置标准有过度配置的倾向，甚至超越本地区社会经济发展水平，导致大量教育负债的出现。因此，需要构建新的义务教育资源配置标准测定机制。为避免义务教育资源配置标准财政部门不认可的现象，义务教育资源配置标准测定可委托第三方——社会中介机构承担，由财政和教育部门共同审定。

　　(3)完善义务教育成本分担体制。我国实施分税制后，各级政府财政收入占比发生了很大变化，因此在各级政府对义务教育投入的具体责任分担上，应按照“量能负担”的原则，根据各级政府的财政能力确定其对义务教育承担的相应比例和项目。就嘉兴而言，市、区、镇各级政府对农村义务教育投入的具体责任分担上可以采取按比例和按支出项目分担相结合方式。

　　(4)完善农村义务教育经费核拨制度。与农村义务教育成本分担体制相适应，对农村义务教育标准生均成本部分按教育券核拨。借鉴国内外的经验，针对嘉兴现实，在农村义务教育中推行教育券制度，首先应通过教育券促进教育公平的广泛实现，然后要通过教育券促使办学效率普遍提高。在实践中，可根据学生家庭状况的不同发给学生不同种类的教育券。值得指出的是，在农村地区推行教育券制度，教育券的主管部门层次不能太低，否则就很难发挥其提高效率的作用。同时，当农村囿于客观条件，择校余地较小，教育券的使用受到限制时，不能单方面提高教育券的面值，而必须与改善区域内办学条件结合起来。对农村义务教育其他投入则应在科学评估的基础上采取专项资金下拨。

　　(5)完善农村义务教育财政转移支付制度。在既要减轻农民负担，又要保证农村义务教育健康发展的政策大背景下，弥补农村义务教育资金的“缺口”的理想途径就是建立科学合理的农村义务教育财政转移支付制度。进一步明确各级政府对农村义务教育投入的责任，区级政府继续增加教育投入，同时中央、省、市各级政府逐步加大对农村义务教育转移支付的力度，切实保障农村义务教育发展需求。

　　3.增加总量

　　(1)增加政府投入，确保“三个增长”。为改变农村义务教育的弱势地位，首要的是提高财政对义务教育的整体投入力度。目前，嘉兴农村义务教育投入总量中，财政性教育投入占80%以上，为此，首先要确保现有预算口径的教育支出稳定增长，加大义务教育尤其是农村义务教育的投入力度。其次，在保证政府投入的基础上，要实现“两个倾斜”，确保教育财政投入增量向义务教育倾斜，义务教育财政投入增量向农村义务教育倾斜。

　　(2)大力发展“第三部门”，动员第三种力量投入。一要规范和鼓励民办教育发展。从规范角度看，首先，政府应该为民办教育机构设定一个最低的准入标准；其次，要建立和完善公共服务体系，为学生选择民办学校和社会监督民办学校办学提供必要的信息。从鼓励角度看，首先，政府应采取一定的方式对民办学校给予资助。其次，对于优秀的民办学校要给予物质和精神奖励，包括对民办学校办学水平和资格的认可。二要鼓励社会捐资助学。首先，出台鼓励企业、个人捐资助学的优惠政策；其次，对捐资助学贡献较大的企业、个人予以精神激励。如授予“荣誉单位”、“荣誉个人”等。通过上述措施，营造全社会支教、助教氛围，壮大教育基金，扩大教育基金调剂功能。

　　(3)积极开展融资体制创新，拓展农村义务教育资金来源渠道。BOT方式融资。采用BOT方式，政府首先确定需要建设的农村中小学项目，然后采用特许权招标等方式选择开发商，开发商根据政府的要求自行融资建设，学校建成后由开发商运营一定期限，运营期满，学校整体移交政府。发行教育彩票融资。

　　4.提高效益

　　(1)调整农村义务教育学校布点。根据乡(镇)行政区划调整的实际，按照“高中阶段学校向县城集中、初中向中心镇集中、中心小学向乡(镇、街道)所在地集中、新增教育资源向城镇集中”的原则，结合危房和薄弱学校改造，统筹规划学校布局，逐步实现学校布局合理化、办学条件标准化、教育管理规范化，进而提高农村义务教育的办学水平和办学效率。

　　(2)优化农村义务教育资源配置。优化农村义务教育资源配置包含两方面内容：一是通过加大农村义务教育投入提高农村义务教育资源质量；二是对现有的农村义务教育资源进行优化组合。

　　(3)加强农村义务教育经费管理。一方面，要加强教育经费管理队伍的建设，通过平等竞争、优化组合、下岗交流等方式，建立起一支能适应社会主义市场经济和教育改革发展需要、合格、称职的教育理财队伍。另一方面，学校要严格执行有关财务制度，规范自己的财务收支行为，管好用好有限的教育经费，提高经费的使用效率。

　　5.强化监管

　　要充分发挥人大监督作用、发挥和政府机构的监督作用、发挥新闻媒体和舆论对教育经费管理的监督作用以及农村义务教育利益相关方的监督作用。