摘要：加强财政主渠道作用，调整高等教育经费分配结构，为高职教育提供广阔的发展空间，发挥财税政策的导向作用，建立高职教育的多元化筹资模式。

　2011年，在《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》文件中首次提出，“高等职业教育以培养生产、建设、服务、管理第一线的高端技能型专门人才为主要任务”，可见，高等职业教育（以下简称高职教育）的人才培养目标已被定位于高端技能型人才。大量事实表明，社会对技能型人才的需求日益增多，对技能型人才的要求不断提升。更有很多企业急需大量高级应用型技术人才，却囿于高级“蓝领”难觅而“白领”过剩的现实。可以说高级技能型人才的供需矛盾，迫切需要财税制度的安排及其政策支持，引导高职教育发展顺应经济社会转型需要，从而使学生“所学”、“院校“所教”与社会“所需”、职业“所用”实现最终接轨。
　　一、财政助推高职教育发展的意义
　　“高等教育是建立在普通教育基础之上的专业教育”，不难理解，职业性是高职教育的最基本特征，而这是由高等教育的专业教育的共同特征所决定。区别于传统的普通高等教育,高职教育恰是高等教育、职业教育、职业之间彼此衔接的桥梁。如果说普通高等教育培养的更多是学术型人才，那么高职教育则擅长知识技术的传播，更侧重培养高技术高素质的应用型、职业型人才。这种人才的价值导向将不仅有益于创建灵活开放的教育结构、满足社会对人才的多元化需求；更有益于在经济社会“二元化”背景下仍能力促高等教育的普及、发掘更丰富的人力资源财富、拓宽就业渠道、高效实现增加产品知识和技术附加值目标，从而推动我们向教育强国和人力资源强国迅速迈进。
　　(一)转变观念，再造人才供给的理性结构，重塑社会核心竞争力
　　查阅有关资料得知，是工业文明的土壤催生了职业教育。在诸如瑞士、美国这些国家，有相当占比的学生不愿意接受普通高等教育，师长根据他们的特点建议其接受高职教育，习得一技之长，同样为社会、企业、家庭创造财富和作出贡献。但是在我国，受以农业文明为基础的儒家文化影响，推崇身份至上，形成一种重学轻术的观念。这种观念一方面使得高职教育总成为普通高等教育之后的无奈选择，一方面更使得当前高级技术人才和高级技能人才严重匮乏，无法满足社会生产力结构的变化。国际经验表明，高级技术人才和高级技能人才是再造现代人力资源理性结构的一个举足轻重的要素。所以，在促进高职教育发展中的一个关键步骤就是通过一系列制度安排培育良好的人文氛围，为重塑未来社会发展的核心竞争力奠定基础。
　　（二）提高工人阶层劳动技能的总体水平，满足当前技术结构升级的需求　　
　　有权威数据表明，现代社会当中的工人技能等级比例结构应是中级和高级工人占80%以上。然而中国目前的状况是，每年有23%左右的技术型企业面临人才短缺困扰，2012年这一比例更上升为33%；7000万技术工人的队伍中，高级工仅占总数5%；2012年中国内地最难填补的职位前三名分别是技术人员、销售代表和工人。这样人才急缺的问题，虽然可能倒逼企业关注现有员工的技能发展，创新劳动力管理策略，但也极有可能迫使企业违背人智时代的发展趋势，最终制约整个社会的产业结构调整和技术结构升级。面对此种趋势，作为专门培养技术型、应用型人才的高职教育院校有当仁不让的重大责任。然而，迫于当前高职教育所育人才的尴尬境况，基于其准公共物品的属性，发挥财政政策的导向性和“汲水”功能，从而助推高职教育发展，达到提高广大工人阶层劳动技能水平的目的实为急切而且必须。
　　（三）有利于消解城乡二元结构，改善收入分配状况
　　从某种程度上说,为了消解城乡二元结构,将高等教育普及的最好办法就是规划二元化的教育版图，即促进高职教育与普通高等教育并驾齐驱，接受教育者能根据各自的特点和境况自主作出选择。现实告诉我们，接受高职教育的学生大部分来自中低收入家庭，或者有相当一部分学生负担了学费接受普通高等教育却不一定找到合适的工作，即使找到工作，其收入水平却不能弥补教育成本。如若继续忽视高职教育发展，使其无法提高个人生产能力和配置能力，更无法达到提高个人未来收入的目标，那么，所谓使教育资源分配更加公平的政策根本无法彻底落实。如今，随着国内原材料价格和劳动力成本的上升，低端劳动力市场在中国已不具备优势，而高端技术产业才可能成为中国制造业未来的发展方向，与此同时，企业也更加愿意给出高薪聘请这些难得的人才。换句话说，良好的高职教育将培养出兼顾理论知识侧重实践操作的生产、管理、服务等领域的高素质技术人才，它区别于传统的技术工人，单个主体具有更大的“使用价值”。总而言之，收入公平需要依靠教育的均衡发展，同样高职教育的健康发展必将反过来促进改善收入分配状况。
　　二、发展高职教育财政政策存在的主要问题思考
　　教育财政发展史证明，教育财政总是根植于相应的经济基础。时值经济发展的相应阶段，政府对高职教育发展的财政政策上的确发生一些重要变化：关注高职教育的政策引导加强了；拨款方式由中央统一计划拨款改为中央与地方的切块分级计划拨款，有助于鼓励地方发展高职教育的积极性；经费来源由单一的财政拨款向多渠道筹措教育经费的结构过渡。可以说，社会主义市场经济发展所引致的公共财政改革，更好地体现着政府在发展高职教育方面的公共责任。但是，较之于保质保量的高职教育发展，其财政制度安排及其支持方面仍有一些问题值得思考。
　　（一）涉及高职教育发展的财税政策定位不明确，缺乏系统性和前瞻性
　　总体上，政府给予高职教育发展的支持缺少一个可持续发展的制度安排和政策设计。各种支持政策和税收优惠均散见于各项法律法规以及各级政府和财税部门的制度规章之中。这样带来的后果有两个：一是政策系统性和导引性的缺失不利于纠正人们对于高职教育只是高等教育的低层次教育的偏见，相应带来的财政投入政策上的随意性也使得高职教育发展空间受限；二是过于微观的财政支持和税收优惠政策，缺失应有的前瞻性，未能着眼于高职教育的层次性和发展性，不仅无法顺应教育发展的国际化趋势，也无法适应高职教育的开放式办学需求，制约校企合作培养人才。此外，我国目前的《高等教育法》主要是规范普通高等教育，对于高职教育则几乎没有规定，高职教育更多的是以部门规章、地方性法规、条例作补充。而《职业教育法》主要是规范初等和中等职业教育，关于高等职业教育则处于规范不足和交叉状态。
　　（二）公共财政对高职教育投入不足，预算增长缓慢
　　据发展中国家对教育成本的研究结果显示:高职教育成本是普通高等教育的2.64倍，这意味着发展高职教育需要政府更大的投入。但现实中的教育财政投入分配结构明显不合理，“重普轻职”和“普优职劣”的偏见在高职教育财政投入中也有体现。与此同时，财政资金投入增长明显低于高职教育规模增长。甚至由于宏观管理上的失衡与无序，尽管国家教委和国家统计局从上世纪90年代中期开始就已正式建立了以《纲要》、《教育法》和《职业教育法》中关于教育经费执行情况为主要内容的监测制度，很多地区关于教育经费“三个增长”要求却并未完成，教育费附加税也未足额征收，更不必谈及税收优惠对高职教育投资方面的鼓励作用了。
　　（三）未能制定积极可行的财税政策调动社会各界力量支持高职教育发展，缓解财政投入不足的压力
　　目前我国高职教育的财政经费来源非常单一，除政府直接拨款，银行贷款和减免税等优惠政策外，未能充分发挥社会各界的力量参与到高职教育的投资中。一方面办好高职教育的成本很高是不争的事实；另一方面中央与地方分级拨款的方式，造成高职教育财政宏观管理上的失衡，地区差异明显。有些地方政府承担高职教育经费总投资中近一半的拨款责任，几乎无力完成。就在这种经费短缺和经费来源单一的困境下，有必要建立更完善可行的税收政策鼓励全社会都参与到高职教育建设中来。
　　三、构建中国特色高职教育发展的财税政策支持建议
　　事实表明，随着现代经济社会生活的发展，构建动态的，可持续发展的财政政策制度体系以保障高职教育健康发展意义重大。
　　（一）加强财政主渠道作用，调整高等教育经费分配结构，为高职教育提供广阔的发展空间
　　从高职教育财政投入现状不难了解，造成不良结果的一个重要原因有人们思想观念的偏见。而教育财政的改革又只是整个国家教育改革中的一个有机部分，所以必须从根源上构建合理的高职教育财政体制，制定一系列具有创新性，符合社会主义市场经济发展特征的财税政策。
　　1.加强立法，提高对高职教育重要性认识
　　建议重新调整现有法律布局，建立完备的有关高职教育的法律体系。例如制定专门的《高职教育投入法》，在《预算法》中明确高职教育经费的预算内容等。不仅要在宏观层面给予高职教育必要的立法指导，确立其与普通高等教育一样的主体地位，而且要以法律的形式规定具体的经济手段引导高职教育良性发展。惟有如此，才能纠正长期形成的对于高职教育的思想偏见，强化各级政府对高职教育承担的支出责任。
　　2.在增加财政性教育投资总量的基础上，优化财力财源的配置
　　首先，要建立公平的教育财政政策。一方面增加对高职教育总投入，一方面要提高高职教育经费比重。建议按照教育成本确定经费配置比例的原则，调整普通高等教育与高等职业教育公共教育经费的分配结构。为能够创造公平的投入环境和发展环境，至少应该使高职院校的生均拨款经费标准与普通高等院校的生均拨款经费标准大体持平，或者略高于普通高等院校的生均拨款经费标准，破除目前两者在收费标准上出现的较大差异。其次，要从辖区间公共服务均等化的角度出发，构建一个相对公开与公平的政府间财政转移支付制度体系。例如，中央财政转移支付制度可以客观变量为基础，考虑地区差特殊情况，给落后地区照顾，缩小高职教育发展中的区域性差异；还可以通过专项拨款，促进高职教育资源分配的公平，同时向接受高职教育的学生提供资助，建立中央财政负主要责任的长期助学贷款制度，更好促进高职教育公平与效率的实现。
　　（二）发挥财税政策的导向作用，建立高职教育的多元化筹资模式
　　1.鼓励企业参与到高职教育中来
　　在市场经济形式下企业讲究成本收益，要使他们自愿为教育服务或对教育事业进行资金支持的可能性微乎其微。因此，政府有必要制定一系列财税政策发挥其引导作用。首先，政府可以建立类似于美国的《学校到工作多途径法案》，通过减免部分税收或发放校企联合办学补贴的方式提高企业和学校双方协作办学的热情。其次，增加校企合作开展培训、实训的税收优惠。学校从企业引进或者聘请技术专家来校授课，以及校企合作编制教材，开展研究等，将有效提高高职教育质量。但是来校授课的企业技术专家因此取得的兼职收入如果按照现有劳务报酬所得征税，显得税收负担过重，所以建议针对性地减免这部分税负。再次，目前的企业所得税法规定了企业研发支出可以加计扣除，但又有后续文件规定了“非创造性运用科技新知识，或非实质性改进技术、工艺、作品（服务）发生的研发费不得加计扣除。”这一规定限制了高职院校与企业的合作研发，因为高职院校与企业的合作，重点在与应用型合作，很难符合上述规定。所以为鼓励校企合作培养应用型人才，应该适度放宽规定，建议将高职院校和企业的合作研发支出归属于企业可享受加计扣除部分。
　　2.加大力度鼓励多种形式办学
　　我国可以在本国发展的实际情况下秉承“宏观垄断，微观搞活”的原则，加大财税政策的支持力度，实行高职教育办学主体多元化，形成公办与民办院校相互补充、共同发展的格局。如对“国有民办”的高职教育，政府可以进一步加强政策引导强度，对改制所需的发展资金给予低息或无息贷款，对学校征地给予无偿或低价划拨，放宽收费标准，减免有关税费等，同时借鉴国有企业改革的理念，采用股份制的形式，引入民营机制，吸引企事业单位、民主党派、社会团体、集体经济组织、公民个人投资，以壮大学校的办学力量，增强办学活力，增强学校贴近经济、贴近社会、贴近市场办学的适应性。另外，大力发展“民办公助”形式的高等职业院校也同样具有积极作用。“民办公助”的关键就体现在“公助”上。民办高职院校在征地、贷款、基建、校办产业等方面都要享受与公办高校同等的政策待遇，还应采取一定比例的财政拨款和建立“民办公助”基金等多种形式来资助民办高职院校的发展，并允许民办高职院校的举办者通过办学获得合理回报。最后，积极支持与引导集团化办学、连锁式办学以及中外合作办学，吸取社会上更多更优质的教育资源，把职业教育做大、做强、做优。
　　(三)制定积极的所得税节税优惠政策，调动全社会对高职教育的捐赠热情，实现“双赢”
　　中国高校的社会捐赠与发达国家相比，差距不仅在于捐赠数量和捐赠规模上，而且捐赠形式单一，捐赠范围狭窄，更表现在捐赠工作的非规范上，表现在政府支持和引导政策的缺失上。1999年的《中华人民共和国公益事业捐赠法》的颁布实施，正好鼓励了社会团体、企事业单位、个人对高校的捐赠。而捐赠法律应做到既能全面免除捐赠人的所得税，又能使捐赠人的闲余资产投资到高职教育中，所获利得又能在所得税节税空间中获得额外收益，并且不把这部分收益当作经营性收入，使之同样享受免税待遇，这样既能使捐赠人名利双收，又能使高职教育获得丰富的社会资源，实现“双赢”。
　　与此同时，应制定鼓励民营企业出资办学、股份制办学、合作制办学、集团办学等多种形式办学的政策，加大跨法人、跨地区、跨国界的教育资源集聚力度。高职院校要善于应对社会与市场的各种需求，对办学成本和投资成本效益要有高度的关注，如学费在高职院校经费结构中占有较大的比例，则进行全成本核算，对不同渠道来源的办学经费，体现“谁投资，谁受益”原则。
　作者：黄吉秀 单位：四川财经职业学院