摘要：从预算外资金由单位自收自支到“单位开票，银行代收，财政统管，收缴分离”这一非税收入征管新体制，不仅是管理体制的转变，更依赖于观念的更新。

非税收入作为我国财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配的重要形式，是各级政府保障机构正常运转、提供特定公共服务和准公共产品的主要收入来源。加强非税收入征管，创新非税收入管理机制，是对非税收入纳入预算管理和推进财政科学化精细化管理的要求。近年来，随着经济体制改革的不断完善和公共财政体制框架的初步确立，各级政府已将税收以外的所有政府性资金管理改革摆上了重要位置，特别是在当前公共财政改革力度不断加大的宏观形势下，财政管理进入了机制创新、体制创新和制度创新的关键时期。随着县域经济发展进入跨越提速的新阶段，薄弱的非税收入管理工作环节（如征管体系、收支体系、监督体系）已不适应社会经济发展的需要。如何加强非税收入管理，建立健全公共财政收支体制，是一个值得认真研究的重要课题。
　　一、非税收入管理改革的必要性
　　政府非税收入是指除税收以外，由各部门和各单位依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得，并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。政府非税收入的所有权归国家，使用权属政府，管理权在财政。近年来，随着经济社会的持续快速发展，我国县级政府非税收入占财政收入的比重越来越大，为实现财政收支平衡起到了积极作用，但在政府非税收入管理过程中，仍存在管理不规范、制度不健全的问题。部分地方政府、部门仍然存在着对非税收入的概念不明确、征收规范不够严格、征收容易受基金的干扰等问题。征收主体多、私设“小金库”、征收环节多、成本费用　　高、缴库不及时、资金周转慢的等问题也时有出现。
　　实施政府非税收入管理改革是贯彻落实党中央、国务院深化财政体制改革，建立规范的政府非税收入体系的一项重大举措。不断完善非税收入管理体制，符合科学发展观的总体要求，也符合在财政体制改革中推行科学化精细化管理的基本要求。
加强对非税收入的管理，将非税收入全部纳入预算管理，可以保证财政预算编制和执行的完整性、统一性，提高政府对于财政资金的集中度，壮大政府财力。通过合理设置非税收入的项目和征收标准，可以统筹财政资金，用于鼓励扶持重点领域和项目建设，促进产业结构调整和技术创新改造，对于优化经济发展环境具有重要意义。
　　此外，加强非税收入管理改革，清除各类“小金库”、“账外账”，对规范各部门的执收行为，能防止和减少乱收费、乱罚款、乱摊派现象，杜绝坐支、挪用政府非税收入的行为，有利于规范经济秩序，为县域经济发展创造良好的投资环境和政策环境。因此提高各部门和各级政府官员对非税收入的认识，对推动政府依法行政和干部队伍建设，以及廉政政府、阳光政府建设都有着极其重要的现实意义。
　　二、岳池县非税收入规范管理现状
　　(一)岳池县的非税收入规模
　　在岳池县政府的地方财政一般预算收入中，2011年非税收入占地方财政一般预算收入的42%左右，大致与税收收入相当。由于财政支出的性质大都是“有去无回”,因此，具有强制性、无偿性和固定性的税收收入才与其相对应,而缺乏稳定性和可靠性的规范化收费,不可能成为财政支出的主要资金来源。在全国的财政收入中,财政收入结构也是以税收为主,辅以少量的收费，非税收入在全国的财政收入中只占很小的一部分。以2011年为例，非税收入占全国财政收入的比重为13.51%。一般说来,地方政府的非税收入一般比全国的非税比重略高。而2011年岳池县非税收入的比重比全国高出近30个百分点，非税收入所占比重过大，显示岳池县政府可支配财力结构不够合理,已形成对税基的侵蚀。因此，加强非税收入规范管理更加成为岳池县一项迫切而艰巨的任务。
　　(二)岳池县政府非税收入规范管理的经验
　　1.强化预算约束，稳步推行非税收入“收支两条线”管理
按照“收支两条线”管理要求，全县凡是有非税财政收入的县级行政事业单位，都已经做到将其所有非税收入全部交入国库或财政专户，纳入综合预算编制或“收支两条线”管理范围。纳入预算管理的非税收入所占比例越来越大，由2000年的26%增加到2011年的42%,增加了16个百分点。即使未纳入预算管理的非税收入也在财政部门的监管下，收支管理越来越规范。这些措施确保了非税收入全额缴入国库或财政专户，从而能全面反映我县各级部门的各项财政性资金收支情况。
　　2.健全财政票据管理制度
　　加强票据源头管理，把好票据购领、使用、保管、审验结报核销四个关口。票据购领上坚持统一领发制度，按照财政政务隶属关系，各执收执罚单位使用财政票据只能到同级财政部门购领，不得以任何理由越级购领，禁止使用自制票据或白条收费和结算；同时加大宣传力度，使广大缴款人拒收各类非法票据，维护自己合法利益。目前县内已做到全面禁止使用非法票据行为。票据使用上定期培训相关人员，让用票人员明确各类财政票据的使用范围，防止混用、滥用问题的发生。票据保管上各乡镇、部门和单位必须统一指派专人负责财政票据的购领、发放、保管工作。票据审验上采取“以票控款、以款制票，不缴纳就停票，不缴款扣拨经费”的制约措施。
　　3.深化非税收入征管改革，推行“两个分离”的缴款方式
按照“单位开票，银行代收，财政统管”的原则，采用缴款人到银行网点缴款的直接方式和收缴单位到银行缴款的间接方式相结合的两种方式。目前岳池县所有部门都已执行采用上述两种方式相结合方式进行非税收入的解缴工作。县级各部门统一将各自征收的非税收入集中缴入财政部门在银行开设的非税收入归集专户，然后通过财政非税收入专户统一将应纳入预算内管理的非税收入项目解缴国库；乡镇则由乡镇直接将应纳入预算内管理的非税收入通过在乡镇开设的非税收入归集专户解缴国库。防止各部门截留、挪用、坐收坐支非税收入。
　　4.加强财政专户和单位账户管理
　　严格按照“收支两条线”管理的要求对非税收入进行统一管理。通过2008年全面清查预算单位“小金库”和规范非税收入管理工作，全县已完全撤消了所有非税收入过渡账户。对于已纳入预算管理的非税收入，由缴款人或执收单位将款项直接缴入财政部门在银行开设的非税收入财政汇缴专户后再由财政部门统一解缴国库。对于未纳入预算管理的非税收入，由缴款人或执收单位将款项直接缴入财政在各银行设立的汇缴专户，实行集中管理，统一结算。这样便于县财政部门准确、及时地了解各部门和单位收支结余状况，能对重大收支项目实行跟踪管理，较好地掌握工作的主动权，有力地增强了政府调控资金力度。
　　5.明确非税收入征管主体，设立非税收入征管机构
　　国务院已明确规定，各级财政部门是政府非税收入征收管理的唯一主体。为加强非税收入管理，我县批准在县财政局内部设立行政级别为股级的综合股，在非税收入的征收管理中,综合股和国库股共同负责全县非税收入征收管理的具体工作，并对非税收入的所有权、管理权和使用权进行明确规定，在一定程度上解决了非税收入涉及利益主体较多，乱收、乱罚、乱支现象，并克服了非税收入交叉管理与无人管理的现象，降低了管理成本。
　　三、岳池县非税收入规范管理中存在的不足
　　（一）事权与财力不匹配，预算管理乏力
　　随着1994年分税制改革的实施，中央财政不断加大对财政资金的集中力度，而省级政府财政管理体制也使财权逐步集中到省市级政府，造成县区级、特别是乡镇一级地方政府财力不足，“吃饭财政”普遍存在。地方基层政府在缺乏充足财力的情况下，为了履行支出责任，承担相应的社会事务(人员工资、公用经费等刚性支出)，在税收收入有限、税收收入归属明确的前提下，各级地方政府只能通过增加非税收入规模来弥补不断扩大的社会事务支出需求。
　　在这种宏观环境下，虽然综合预算已经实行多年，但受我县政府财力困难的局限，无法按需满足一些行政执法部门的经费需求，在非税收入的管理中仍沿用“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的模式，没有从根本上切断部门支出与收费的联系，没有从真正意义上实现收与支完全脱钩，造成政府统筹调剂乏力，非税收入难以全额进入预算“笼子”，在一定程度上弱化了非税收入预算管理。“专户管理”乏力、资金分配与使用不到位等现象仍然存在。
　　（二）征收管理不规范，征收主体多元化
　　虽然我县在县财政局内部设立非税收入征管机构负责全县非税收入征收管理的具体工作，但征收主体多元化的现象仍在一定范围内存在。交通、教育、公检法、环境、质检、土地、林业、农业、工商等部门都存在非税收入，非税收入由各单位自行征收，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，也为部门截留、挤占、挪用非税收入资金提供了机会。甚至出现“收费养人”现象，造成编外人员恶性膨胀，相关单位超范围、超标准收罚恶性循环。同时，各个执收单位拥有的执收执罚权利，也可能会由于执收执罚人员较多，素质高低不一，导致出现粗暴行为或应收不收随意减免等问题。征收主体多元化也导致非税收入过分分散于各个部门，财政部门统筹资金难度加大。
　　（三）法制建设滞后，监督机制缺失
　　我国非税收入管理过程中没有出台一套覆盖从立项、审批、征收和使用各个环节的全国统一的、规范的、系统的法规，各地非税收入管理依据差异较大，管理局面较为混乱。行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性法规或规章，但由于范围较窄或不合时宜，使得政府非税收入管理无章可循或有章难循，现有预算外资金管理的有关规定已不适应政府非税收入管理的要求。2004年，财政部下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，虽然对政府非税收入的概念和范围作了明确规定，2006年《行政处罚处分条例》也对违规行为作了规定处理，但政府非税收入管理仍然缺乏一部专门的立法层次较高的法律法规，特别是对政府非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法律约束。在这种政策环境下，我县在非税收入管理制度上也存在一定程度的不足，使得在政府非税收入使用方面也存在较大的随意性，综合预算、部门预算也就不能彻底落实，“谁收谁支”的模式难以根本改变，这就是预算约束和监督成为了空话。
　　四、规范非税收入管理的建议
　　（一）以科学发展观为指导，确立非税收入新理念
　　观念的更新转变是改革创新的思想基础。从预算外资金由单位自收自支到“单位开票，银行代收，财政统管，收缴分离”这一非税收入征管新体制，不仅是管理体制的转变，更依赖于观念的更新。要运用多种宣传手段，统一全县上下的思想，更新观念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。具体而言：首先，要牢固确立非税收入是财政收入重要组成部分的观念，各执收单位要确实把非税收入收征管作为单位的一项应履行的职能。其次，要确立全局观念，把非税收入管理改革置于全县财政改革与经济发展的全局，彻底改变长期以来形成的预算外收入“谁收、谁用”的传统习惯，按照“收支两条线”要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系，统筹安排，统一管理。第三，要确立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，通过改革规范非税收入管理，减轻社会负担，增强资金的使用效率，使项目资金落到实处，优化经济发展环境。
　　（二）改进征收方式，健全完善征管新机制
　　1.建立征缴网络系统
　　征缴网络系统建设是政府非税收入改革的重点。针对非税收入的特点建立科学的信息管理网络系统，建立政府非税收入基本信息数据库和政府非税收入项目数据库，对非税收入进行从宏观到微观、从整体到局部的全面网络化管理。要按照“金财工程”建设的要求，搭建非税收入征缴系统平台，统一安装系统软件，配置相关设备，并配备骨干力量，专门负责这项工作，为顺利实施改革提供技术支撑，提高管理的工作效率和工作质量。
　　2.建立银行代收机制
　　政府非税收入改革的重要一环就是要实行以银行代收为主的征收方式。财政部门要与银行签订代理合同，明确双方权利与责任。各执收单位保持原有的执收职能不变，由执收单位对缴款人开具“政府非税收入一般缴款书”或票据，缴款人或执收单位持缴款书到代收金融机构办理事项，银行代收网点按银行资金结算和凭证管理的有关规定，向缴款人开具相应的政府非税收入票据，并实时向财政部门传送征收信息。
　　3.建立收入项目数据库
　　根据行政事业性收费和政府性基金项目，对各行政事业性单位的所有项目和基金项目进行全面清理，对不规范收费行为预以纠正。结合实际情况，编制年度非税收入项目目录，发至所有执收单位，严格对照执行。财政部门根据清理整顿情况，重新梳理所有非税收入项目，统一编码，规范名称，建立县本级行政事业性单位收入项目数据库，纳入财政专户收入核算系统管理。通过信息系统可以了解非税收入的征收及使用情况，对不配合缴纳非税收入的部门和单位及时提出警告，从而加强对非税收入工作的监管。
　　(三)建立健全非税收入监督检查机制
　　1.完善非税收入的征、管、查制度
　　比照税收征管办法，进一步完善非税收入的征、管、查制度，实行非税收入征、管、查相分离，形成一个政府财政为主体，物价、审计、监察等部门和执收单位相互配合的监督模式，建立部门协调配合，多环节相互衔接、全过程跟踪监督的监督机制，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。
　　2.完善非税收入政务公开制度和收费公示制度
　　进一步完善非税收入政务公开制度和收费公示制度，在全县范围内建立收费公示制度，将现行收费名称、范围、对象、标准和管理方式在执收部门收费窗口以“公示栏”的形式向缴费人公示，全面接受监督，提高非税收入管理的透明度，增强群众参与监督的积极性。
　　3.建立向人大报告制度
　　财政部门要定期或不定期将非税收入的使用及管理情况向人大代表汇报，把非法收入管理工作自觉置于人大代表和社会监督之下。同时，可以加大违规处罚的力度，对应收未收、应罚未罚以及滥用职权等行为，要严格按照规定进行严肃处理，提高非税收入管理的权威性和严肃性；对构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任，绝不姑息。


作者：唐 虎 王豫川
单位：岳池县财政局