一、预算绩效管理概述

（一）预算绩效管理的相关背景

继十六届三中全会提出“完善财政预算绩效管理体系”以及2008年发布的政府工作报告中指出“强化行政问责制和预算绩效管理制度”之后，我国对于预算绩效管理工作的认识程度以及重视程度有了很大的改善。2010年4月，财政部预算司新设预算绩效管理处，标志着全国预算绩效管理改革工作正式拉开帷幕。2011年财政部连续出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》和《预算绩效管理工作考核办法（试行）》，指导全国预算绩效管理工作。2012年9月，财政部印发的《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》指出，加强预算绩效管理的根本目的是改进预算支出管理、优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。为达到绩效目标逐步覆盖、评价范围明显扩大、重点评价全面开展、结果应用实质突破、支撑体系基本建立的目标，2012-2015年，预算绩效管理将着重围绕建立机制、完善体系、健全智库、实施工程等重点工作来推进。

（二）预算绩效管理的内容

预算绩效管理是指政府或者相关部门按照财政效率的原则，通过绩效指标以及目标管理对部门内部或者单位的财政支出做出客观、公正、公平的评价和决策。为了对预算绩效管理工作有深入的了解，可以从以下几点着手：第一，绩效评价的主体是财政部门、部门单位和中介机构。财政部门是公共资金的委托人，是监督公共资金使用效果和效率的责任人，负责组织牵头和指导各部门开展绩效评价。部门单位是具体实施主体，负责组织、指导、检查本部门和所属单位开展预算绩效管理工作。中介机构是第三方评价的主体。第二，绩效评价的对象是公共资金。公共资金是纳税人所交税款汇集的，“要用好纳税人的钱，把每分钱都用在刀刃上”，这是纳税人对公共资金的使用要求。第三，预算绩效管理必须建立和完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的绩效管理模式，要求各行政事业单位做好本单位的绩效目标管理、绩效运行跟踪、绩效评价实施和评价结果应用等具体工作，切实提高预算资金使用效益。

（三）预算绩效管理的工作流程

预算绩效管理工作流程是由绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价和结果运用四大环节组成。其中绩效目标是预算绩效管理四大环节的源头，是预算绩效管理的基础和工作重点，是后续开展绩效跟踪、绩效评价的依据。绩效目标是指以客观、可测量的绩效指标来表示的项目或单位整体支出绩效水平，包括用量化的标准、数值或比率表示的使用财政资金达到的产出和效果。预算绩效目标主要通过绩效内容、绩效指标和绩效标准来进行描述，与绩效指标评价和绩效监督形成一个良性循环。绩效目标应设置尽量细化、量化和具有可操作性的绩效评价指标体系，用指标体系考察公共资金使用效率以及相应行政事业单位的执行效果等产出和效果。

总之，预算绩效管理的核心内容是以绩效管理为目标，对公共资金的预算安排以及公共资金的使用进行监督的管理方法。

二、部门单位在预算绩效管理过程中存在的困难

尽管预算绩效管理对财政预算执行起着巨大的推动作用，但是由于其本身理论发展以及我国的具体国情，行政事业单位的预算绩效管理在实施过程中仍然存在着一定的困难。

（一）绩效指标设计难

绩效评价指标体系框架实质上是对绩效评价基本内容的细化和分设，绩效评价基本内容包括：（1）绩效目标的设定与完成程度；（2）项目组织管理水平；（3）项目实施所取得的经济效益、社会效益和生态环境效益等；（4）项目支出合法合规性，包括财政资金使用情况、财务管理状况、资产配置与使用情况等。

预算绩效管理是对财政资金使用效率和公平、公正的定量分析。首先，行政事业单位对预算资金的使用要符合公平公正的原则，这是一个意识范畴，属于定性认识，由定性向定量转换过程中存在困难。其次，指标体系分共性指标和个性指标，其中共性指标是适用于所有财政支出的评价指标，由财政部门统一制定；个性指标是根据评价对象的不同特点而设置的指标，由部门（单位）和财政部门或受托中介机构共同研究确定，如何恰当的设计存在一定困难。

（二）预算绩效评价实施难

主要表现在：第一，个别预算单位资金规模较小，预算项目很少，没有新项目可供评价。我国从2003年开始项目绩效评价，大多数省份从2009年开始预算绩效评价，财政部门要求各部门每年要对2个以上的项目进行绩效评价，很多部门没有新项目可评价，如果对评价过的项目重复评价会造成财政资金的浪费。第二，个别单位内部绩效实施主体存在偏差。个别单位认为预算绩效评价是财务部门的事情，业务部门没有积极参与预算绩效评价过程中，而财务部门对业务情况又不是很了解，工作被动应付，起不到绩效评价应有的作用。第三，预算申报绩效目标设置要求越来越高。在部门预算“一上”时，财政部门对部门预算所有项目的绩效目标实施了审核，对未按规定要求申报绩效目标的，提出了“不进入下一步预算编审流程”的建议；对于当年新增项目实施绩效目标审核，对于无细化量化绩效目标或绩效目标审核不通过的项目，一律不予申报。

（三）预算绩效评价结果应用难

预算绩效评价是财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的产出和效果进行客观、公正的评价。评价结果可以让各部门充分认识到上一年度和季度的预算使用过程中存在哪些问题，哪些需要改善，哪些需要继续推进。但是在实际工作过程中，绩效评价结果不能给相应单位带来太大的影响，个别行政事业单位在改进工作中存在很大的困难，个别单位对评价结果束之高阁。

三、推进预算绩效管理的建议

预算绩效管理是建设高效、廉洁政府的核心工作，也是积极落实中央“厉行节约、反对浪费”要求的重要手段。针对当前我国各部门面临的主要问题和困难，笔者提出如下建议：

（一）预算编制阶段

预算编制阶段不仅要对预算资金进行合理的安排，还要确定绩效指标评价体系，细化绩效评价指标。预算编制阶段是预算管理工作的源头，在传统的预算管理工作中主要强调对各项资金花费的金额及去向，不管资金使用的产出和效果。预算绩效管理强调绩效管理以及目标管理，也就是通过设定评价指标体系对预算的各个阶段进行评价和反馈，使得各部门改善预算编制工作。

（二）预算执行阶段

预算执行阶段应建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息和数据并进行分类、汇总、整理分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。传统的预算执行过程就是严格按照预算编制进行资金的分配。预算是有风险的，在预算编制阶段只能是对各项活动的时间和资金需要作出一个尽可能科学的数据，但是现实的工作环境不断变化，在预算执行过程中可能会出现各种状况使得原有的编制有一定的偏差。所以要加强预算执行阶段的监督和控制机制。

绩效跟踪监控机制主要考虑以下几个方面：第一，绩效跟踪监控机制属于事中控制，有利于掌握预算在执行的过程中的一手数据，通过及时对这些数据进行整理和分析，能够了解预算执行的实际效果如何，把结果及时反馈给相关责任部门。第二，在采集数据时要保证数据来源的真实性和可靠性，保证数据来源于现场，保证预算资金的花费账物一致，如果出现不一致的情况要追究其原因。第三，跟踪监控工作有一套自身的工作流程和制度，并且在工作过程中要有一定的原则。跟踪监控工作要明确工作职责和目的，即对现场和预算工作进行跟踪、记录，对结果进行分析和反映，但是具体的改善工作要由相应的工作部门来协商和调节，不在跟踪监控工作职责之内。

（三）预算评价和结果应用阶段

预算评价阶段通过对预算资金进行考核评价就能得出此项资金是否花到位，是否有价值，强化绩效评价内容，发挥绩效评价在预算绩效管理工作过程中的基础作用，并把绩效评价结果应用到下一年度的预算管理工作中。对于使用效率较佳的单位给予奖励，或者对其在以后的预算申报给予一定的自由，对于那些对公共资金使用效率较低的单位，以后申报的预算要严格控制，及时调整不适应生产力发展、生产效率较低以及资金花费超标的预算项目。

四、结束语

预算绩效管理是对公共资金使用效果以及效率的评价，是一项规范的、科学的管理方法和理念，加强预算绩效管理有利于提高行政事业单位的工作效率以及对财政资金的使用。但是在推进预算绩效管理工作中还存在着一些问题和困难，我国政府和相关部门应该积极思考应对策略，继续推进预算绩效管理工作的进程。

参考文献：

1.张莉.政府预算绩效管理对策探讨[J].知识经济，2010，（7）.

2.王莹. 浅论政府预算绩效管理改革[J].福建论坛，2010，（11）.

3.许媛.如何推进财政预算绩效管理[J].时代金融，2011，（18）.

4.魏跃华.浙江省预算项目绩效目标管理典型案例汇编.2012.

作者：温小素