本报记者 李绵锦

　　每年审议预算报告都是全国“两会”的重要内容。3月5日上午，财政部向十二届全国人大二次会议提请审查预算报告。作为本届政府提出的首份预算报告，不论从结构、编制还是内容，均凸显改革主题。其中，预算管理制度改革更是亮点频现。

　　预算报告结构调整 突出改革特色

　　据了解，我国目前的政府收支格局，主要有四类预算构成：一是公共财政预算;二是政府性基金预算;三是国有资本经营预算;四是社会保险基金预算。

　　“以往，财政部是把四大预算全面地向人大进行报告。今年首次编报了社会保险基金预算上一年度的预算执行情况，从而实现了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算完整报告。”财政部新闻发言人戴柏华在解读2014年财政预算报告时指出，此举在加强全口径政府预算管理方面又迈出了重要一步。

　　总览预算报告发现，在“2013年中央和地方预算执行情况”部分，首次增加了“落实全国人大预算决议情况”内容;在“2014年中央和地方预算草案”部分，一改历年先报财政收支数据的传统写法，开篇先讲“2014年财税改革工作重点”，继而介绍“2014年财税政策”，之后才是“2014年收支预算”。

　　戴柏华表示，今年报告结构的调整，更突显2014年是深化财税体制改革关键年的特色，突出了深化改革、支持经济社会发展的各种财税政策，尤其是各种支出政策。

　　同时，他还强调，预算报告不再是简单地向代表报账。多向代表报告改革和政策安排，再根据改革和发展需要确定收支安排，体现了对深化改革的重视。

　　“在重要位置增加落实全国人大预算决议情况，则体现对代表声音的更多重视。”戴柏华说。

　　值得关注的是，除了预算报告结构的变化，每位代表还将拿到一本带有漫画以及各种彩图的《政府预算解读》读本，这本由全国人大常委会预算工作委员会和财政部联合编写的读本，将作为此次大会的参阅资料帮助代表们了解政府预算。

　　预算管理制度改革亮点频现

　　当前，我国财政收入增长放缓、财政支出压力持续增大，新一轮财税体制改革迫切需要提高预算管理水平，盘活资金存量、用好资金增量。

党的十八届三中全会决定，把预算管理制度和税收制度改革作为财税体制改革的重点。就今年的预算管理制度改革而言，其中不乏引入新机制。今年的预算报告提出，收入预算从约束性转向预期性，由收入任务数变为收入预计数。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受媒体采访时指出，这是一项重要的改革，收入预算从约束性转向预期性，是考虑到约束性预算会给经济“热上加热”、“冷上加冷”，即可能加剧经济的波动。经济总是有波动的，有时好有时坏。在经济下行的时候，往往财政收入也会相应减少，若为了完成收入预算任务，往往可能出现收“过头税”的情况，这将加剧经济的下行;而在经济较热的时候，往往税源充足，税收任务也容易完成，政府就倾向于少收税，这样就容易刺激经济“热上加热”。

　　今年，预算管理制度改革的另一大亮点则在于，报告提出，根据国家中长期发展规划和宏观调控需要，确定中期财政政策，研究编制三年财政规划，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制、评价办法，并强化其对年度预算的约束，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。

　　刘尚希认为，中期预算能避免预算年度之间的脱节，使得预算与宏观经济政策相衔接。对比而言，三年财政规划是宏观性的、方向性的，年度财政预算是操作性的、执行性的。三年财政规划和年度财政预算既有衔接，又有分工，既有长期的考虑，又有短期的落实。

　　全国人大代表、广东省财厅厅长曾志权认为，制定中长期财政规划，科学合理预测中期经济发展和财政收入趋势，合理确定中期支出水平和结构，以此作为年度支出预算的编制依据，未纳入规划的项目不安排预算，可以有效强化中长期财政规划对年度预算的约束性，将有利于解决目前财力固化严重的问题。

　　预算公开需先做清理工作

　　政府预算收入取之于民、用之于民，这些钱怎么花、花到哪、效果如何，应该公开透明，自觉接受社会公众监督。推进预算公开是建立现代财政制度的一项基本内容，也是建设法治政府、创新政府、廉洁政府的内在要求。

　　近年来，在预算管理制度改革方面，预算公开已然成为主基调之一。据介绍，2013年，财政部稳步推进预算公开，比如中央财政预算公开的内容更加细化;部门预算公开时间更加集中;中央本级“三公“经费预算提前到4月份随同中央部门预算公开，公开的内容更加详实;全国31个省份公开了省级财政总预算和省级预算单位部门预算，等等。

　　3月6日，财政部部长楼继伟在回答关于今年预算公开能到什么程度的提问时表示，预算公开正在逐步公开。

　　楼继伟打比方说，要请客人进来看你的房子，首先要打扫一下。220项专项转移支付都公开，是不是应该先把不合理的削减下来?所以有个逐步的过程。有的是完全同类项，无外乎就是由不同的人管理，就变成了几项，能不能把它变成一项。有的是评估做得不好，也就是说效果不是很明显，能不能取消。所以这种公开首先要有个清理的过程，再公开。

　　同时，楼继伟还提到，各个部门有各个部门公开上的一些难处，根据《预算法》的要求，各个部门的预算是各部门编制，各部门执行，各部门去公开，都有一个大家要清理规范的过程。

　　“有难度，但是主要不是阻力，因为公共财政按照十八届三中全会的要求，就是要做到‘阳光财政’，要做到公开透明。但是难度的主要方面来自于工作量和技术，按照目前的预算科目和预算报表，公众需要公布的这部分不能自动集合起来，没有这个科目。”财政部副部长张绍春随后补充，下一步要逐步公开，就要从预算的基本的技术制度设计好，让大家看得懂，能找得出来，所以工作有难度、有压力，但是大家的思想意识理念都是一致的。

　　据戴柏华介绍，2014年，继续深入推进预决算公开工作。

　　第一，细化政府预决算公开内容，政府支出预决算全部细化到项级科目，专项转移支付预算细化到具体项目。

　　第二，扩大部门预决算公开范围，除涉密部门外，中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。

　　第三，细化部门预决算公开内容，除按项级科目公开外，要逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，研究将部门决算按经济分类公开。

　　第四，加大“三公经费”公开力度，细化公开内容，所有财政拨款安排的“三公经费”都要公开。

　　第五，强化对地方预决算公开工作的督导，引导地方逐步细化公开内容、扩大公开范围。