刘元海

　　引言：党的十八届三中全会提出要深化财税体制改革，通过改革，使财政成为“国家治理的基础和重要支柱”。改革的面很广，涉及立法、预算管理制度、政府间事权划分、税收制度等多个方面。如何充分把握这次改革契机，促进经济、社会谐调发展，需要敏锐的政策理解能力以及敢于先行的勇气。“昧先机者非明哲”，地方财政部门应当积极主动地参与到本地改革的进程中，找寻限制本地经济、社会发展的瓶颈，并进行理性的分析，提出可行的政策与建议，让财税体制改革成为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。
　　攀枝花市作为“三线”建设时期成长起来的新型工业化城市，有着自身独有的特性、优势和发展潜力，主动分析思考和积极争取先行先试的改革方向，是攀枝花加快实施“三个打造”、“三个加快建设”和“打好六大硬仗”发展战略的重要推力，财政作为政府综合经济管理部门在当前财税改革的战略机遇期、深化改革的攻坚期、优化结构的调整期，应紧密结合攀枝花的现实需要、特性禀赋、政策环境和改革指引等因素，综合分析思考财税改革先行先试的着力点，发挥好政府治理的基础性作用，增强攀枝花市经济社会发展的牵引力、推动力、创造力和综合实力。
　　　　　　　　　攀枝花市的特性分析
　　（一）矿产资源富集
　　攀枝花矿产资源十分丰富，全市已发现矿种76种，是我国重要的战略资源富集区，被誉为“富甲天下的聚宝盆”。攀枝花市也是世界钒钛磁铁矿最富集的地区，已探明的钒钛磁铁矿储量近100亿吨（正在进行的整装勘探可新增资源量147.43亿吨）。其中，钛资源（以二氧化钛计）储量6.18亿吨，约占全国储量的90%、世界储量的35.17%。钒资源（以五氧化二钒计）储量1862万吨，约占全国储量的52%、世界储量的11.6%。此外，钒钛磁铁矿还伴生有钴、镍、铬、铂金等多种稀有贵重金属，具有可观的综合开发利用价值。
　　同时，攀枝花市资源匹配条件佳，水能资源丰富，煤炭保有储量5.6亿吨；周边可利用煤炭资源达550亿吨。水能资源高度富集，境内大小河流95条，金沙江、雅砻江纵贯全境，可开发量700多万千瓦，现有装机容量400万千瓦。资源组合优势突出，综合利用潜力大。
　　（二）工业基础坚实
　　以1965年3月攀枝花建市为标志，“三线建设”推动了攀西资源综合利用“从无到有”。长期以来，国家高度重视攀西地区资源综合利用，从产业布局到基础设施配套建设，进行了总体部署，在技术、资金和政策等方面给予了大力支持。2009年2月颁布的《钢铁产业调整和振兴规划》（国发[2009]6号）明确指出要鼓励四川攀西地区钒钛资源综合利用。2010年6月，中共中央国务院发布的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发[2010]11号）提出建设攀枝花钒钛钢铁综合利用基地。2010年12月，国务院发布的《全国主体功能区规划》（国发[2010]46号）进一步提出把攀西建设成为全国重要的钒钛产业基地，并对开发方向提出了原则要求。经过48年的开发建设，特别是近年来的快速发展，攀西资源开发利用已经初具规模，形成了良好的产业基础。目前，攀西地区已成为国内第一、世界第二的钒制品生产基地，国内最大的钛资源及综合开发利用基地和中国最大的钒钛低（微）合金钢生产基地，为将来在更宽领域、更高层次上进行资源深度开发、综合利用打下了较好的基础。在2013年发布的《全国资源型城市可持续发展规划》中，明确将攀枝花市列为成熟型资源城市，同年，攀枝花市全域被纳入全国唯一一个资源综合开发试验区——攀西战略资源创新开发试验区，省委、省政府还出台了支持试验区建设的实施规划，出台了一系列优惠政策。
　　（三）气候资源优越
　　气候资源独具特色，以南亚热带为基带的“岛状”立体气候，造就了攀枝花独特的光热资源优势，呈现出南亚热带至北温带多种热量组合，形成了多种动植物共栖共生的生态环境，全市年平均气温20.3度，无霜期在300天以上，日照时数2700多小时。生物资源种类繁多，动植物达2500多种，其中，被生物学家誉为“植物活化石”的攀枝花苏铁与恐龙、熊猫并称“巴蜀三宝”。旅游资源丰富多彩，天坑地漏、高山平湖、阳光温泉、溶洞奇观等共存一地，相得益彰，布局精巧的大三线工业文明与具有民族特色的人文景观融为一体，是大香格里拉旅游环线上的重要节点。
　　（四）体制机制不活
　　一方面，由于长期在封闭环境下进行开发，受体制和一些政策限制，在技术引进和对外合作等方面受到制约，企业在一定程度上缺乏技术创新的外在压力和内在动力，制约了产业升级和资源综合利用。近年来，民营资本大举进军钒钛资源开发，为促进技术进步、延伸产业链等注入了新的活力，但由于地方在资源配置上缺乏手段，难以进一步做大做强。另一方面，国家出台的一些鼓励政策、税收减免政策在攀西地区没有得到充分利用发挥，对钒钛等资源综合利用的政策支持也不够。特别是近年来，由于国内钢铁过剩，攀枝花钒钛磁铁矿尽管以富含多种稀贵金属而有别于普通铁矿，但没有得到相应的政策支持，而且由于受国家钢铁调控政策限制的影响，钒钛资源的综合开发利用受到制约，钛的利用率仅为15%。
　　（五）科技支撑不足
　　一方面，在攀西钒钛磁铁矿资源开发上，近年来虽然有利于大幅度提高钒钛资源综合利用率的直接还原新流程取得快速突破，但要实现资源的高效开发，还急需攻克高铬型钒钛磁铁矿直接还原综合回收铁钒钛铬、钒钛磁铁矿高效清洁选矿、大型密闭矩形电炉冶炼高钛渣、硫酸法钛白清洁生产、金属钛低成本提取、稀贵金属提取利用等一批重大关键技术。另一方面，钒钛产品多属中低档次，附加值较低；航空航天级钒铝合金、新型储能材料钒电池等含钒功能材料新品种少；高钙镁钛原料的高端利用、大型氯化法钛白、海绵钛、钛粉及其钛合金、高档专用钛白产品仍需进一步突破。
　　这充分说明当前资源开发过程中，科技支撑力量尤显不足，具体表现为：一是攀枝花市乃至攀西地区有限的研发力量与钒钛等资源开发的较高技术要求不相适应；二是从事产业链下游高端产品开发及应用研究的科研人才较少，研发能力极其薄弱；三是缺少在国际、国内具有重要影响力的高层次科技领军人才，缺乏能对产业发展起核心支撑作用的国家级行业研发平台。
　　（六）基础建设薄弱
　　攀西地区地处横断山区，地质构造复杂，山岳连绵，交通等基础设施建设难度极大，投入很高，人均铁路、等级以上公路里程、路网密度等都处于较低的水平。交通基础设施建设落后、交通不畅、运力不足已经是制约攀枝花市乃至攀西地区发展的长期瓶颈。目前攀西对外大宗货物主要依靠铁路运输，成昆铁路设计货运能力为1800万吨，扩能技改后达到2200万吨，而2007年攀枝花铁路货运需求就已突破3000万吨，铁路运力早已饱和。西攀和攀昆高速公路虽然相继建成通车，但运输成本较高，难以满足攀西地区以矿产资源和初级原材料为主的大宗工业产品的运输需要。
　　（七）生态环境压力大
　　资源开发利用的各个方面，包括采矿、冶炼、深加工等，对资源能源依赖重、消耗高，环保成本大。目前，整个攀西地区钛白生产全部采用硫酸法钛白工艺，副产的硫酸亚铁、红石膏、废酸、废水尚未完全综合回收利用。伴随钒钛产业发展产生的大量废弃物和低品位二次资源，如高钛型高炉渣、氯化残渣、表外矿、含钛钴镍的选钛尾矿等都对环境造成了很大的压力。传统的开发利用技术和方式对资源、能源依赖重、消耗高，也带来生态建设和环境保护等方面的问题，节能环保任务艰巨。
　　　　　　　　　　先行先试的契合思考
　　先行先试的契合思考和研究，着重从解决攀枝花市自身发展特点、破解发展难题、适应全面深化改革要求、具有典型代表意义等方面进行分析，找出符合攀枝花发展要求，政策条件许可，现实具有可操作性的先行先试改革项事项，在全面深化改革的过程中，注重重点突破，注重先行带动，注重治理基础，实现点与面的有效融合，先行先试与全面改革的有效契合，政策试点与地区发展的有效协同。
　　（一）谋求资源税改革先行先试，实现资源综合开发利用与打造中国钒钛之都的协同与契合
　　1.可行分析。资源税改革先行试应立足四个实际：一是立足攀西战略资源创新开发试验区的实际，2013年2月，国家发展改革委正式批准设立攀西战略资源创新开发试验区，这是全国范围内唯一一个资源型开发试验区，意味着攀西钒钛稀土战略资源综合开发提升为国家战略。二是立足攀枝花市被纳入《全国资源型城市可持续发展规划》的现实政发展划机遇，并被指定为成熟型资源城市。三是立足攀枝花市乃至整个攀西地区矿产资源高度富集的实际，特别是钒钛、稀土、碲铋等战略资源具有独特优势，资源匹配条件佳，综合利用潜力大。四是立足攀枝花市打造中国钒钛之都和国家实施资源税改革试点的实际，两都在全面深化改革的重要时期达到了契合。综合这些因素，攀枝花市实施资源税改革先行先试有着先天的资源优势、特殊的政策条件、现实的改革需求，都为攀枝花市争取资源税改革先行先试提供了有利条件。需要强调地是，实施资源税改革先行先试应更多地协调攀西战略资源创新开发试验区其他地方政府，共争取在试验区内实施，这样力度更大，实施地可能性也会增强。
　　2.试点建议。推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金，进一步促进资源节约和环境保护，是我国未来资源税改革的基本方向。一是结合资源税改革方向，建议在攀西实验区率先进行煤炭、稀土等重要矿产资源的从价计征的试点改革。同时，根据资源税费改革的要求，在攀西实验区实施水资源费改征资源税的先行先试。二是对于未能实行从价计征改革、继续实行从量计征的矿产品，可适度提高部分矿产品的税额标准。同时，降低钒钛磁铁矿的低品位矿和表外矿资源税税额和成本，鼓励对低品位矿和表外矿的开发利用。
　　3.政策研究。在争取资源税改革先行先试的同时，还应结合本地区的资源开发现状和既定政策条件，尽可能地争取更多的优惠政策在本地区落地，进一步提升资源综合开发利用水平。具体包括以下方面：
　　一是争取将钒钛相关技术及应用列入《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》，使生产《目录》内符合国家和行业标准及要求的产品所取得收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入当年收入总额，以提高钒钛企业综合利用钒钛资源的积极性。如在《目录》类别二“废水（液）、废气、废渣”中序号2的“生产的产品”栏目，增加“钒产品、钛产品、精矿粉、铁”等产品品名；在序号3的“生产的产品”栏，增加“钒产品、钛产品、纳米产品、纳米铁粉、草酸钴、电解铜、饲料添加剂”等产品品名。同时，可考虑将对钒钛磁铁矿的表外矿、极低品位矿的利用视为“三废”的资源综合利用，也享受资源综合利用企业所得税优惠政策。
　　二是争取将钒钛磁铁矿的表外矿、极低品位矿视为废渣，对其的综合利用纳入资源综合利用的增值税优惠政策范围。对综合利用极低品位钒钛磁铁矿（含冶炼废渣）生产的铁精矿（54％以上）、钛精矿（46％以上）给予增值税即征即退50％的优惠政策，所退税款用于企业钒钛产品的研发。
　　三是将钒钛产业纳入《西部地区鼓励类产业目录》，钒钛等战略资源相关技术的开发利用和废弃物的综合利用，包括含钒废弃物提取技术，高效清洁提钒技术，钒合金及钒中间合金，钒颜料及钒催化剂，钒光学功能材料，钒能源材料，高效选钛技术，高钛型高炉渣、尾矿提取钛原料技术，清洁、高效、低能耗富钛料生产技术，高品质专用型钛白粉，钛中间合金，海绵钛、钛基合金及钛材，钛功能合金，钛精细化工及粉体功能材料，密闭、半密闭电炉冶炼高钛渣，钛白粉废弃物（主要为硫酸亚铁、废酸、酸性废水）的综合利用，采矿过程中剥离的低品位钒钛磁铁矿（铁品位18％以下）开发利用等，应纳入《西部地区鼓励类产业目录》，享受财税[2011]58号文规定的西部大开发的税收优惠政策。使《目录》规定的产业项目为主营业务，且其当年度主营业务收入占企业收入总额70％以上的企业减按15%的税率征收企业所得税。
　　四是争取钒钛相关产品的出口退税政策，在现有的钒产品中，高钒铁、钒氮合金不属于“两高一资”产品，而属于资源综合利用，且高钒铁、钒氮合金技术含量较高。为鼓励企业加强资源综合利用和提高产品竞争力，建议对钒氮合金和高钒铁产品恢复5%出口退税率。同时，将不属于“两高一资”而属于资源综合利用的钛产品（海绵钛、钛粉、钛加工材），也考虑纳入出口退税的政策实施项目范围，并确定相应的退税率。
　　（二）谋求环境税费改革先行先试，实现生态环境补偿机制建设与打造中国阳光花城的协同与契合
　　1.可行分析。一方面，攀枝花市是“三线”建设时期成长起来的新型工业化城市，资源富集，经过多年开发建设，形成了以矿业、钒钛、钢铁、能源、化工等为支柱的工业产业结构，工业产值在经济总量中占绝对主导地位，在资源综合开发利用过程中，环境保护和生态恢复面临严峻挑战。加之，攀枝花市属成熟的资源型城市，被全域纳入攀西战略资源创新开发试验区，资源综合开发利用力度将进一步加大，生态环境补偿机制建设在本地区具有典型的示范意义。另一方面，攀枝花气候资源独具特色，以南亚热带为基带的“岛状”立体气候，造就了攀枝花独特的光热资源优势，阳光康养和现代特色农业发展潜力巨大，本地区及周边旅游资源丰富，攀枝花市委、市政府也明确提出了中国阳光花城的发展战略，客观上也需要在生态恢复和环境保护上下功夫。同时，三中全会决定也明确提出“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，并强调“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。在生态环境补偿改革方面指出，“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。综合这些因素，环境税费改革典型性、现实生态环境补偿的迫切性和实行生态环境补偿机制改革趋势性，为攀枝花乃至攀西试验区谋求资源环境税费改革先行先试提供了可能。
　　2.试点建议。为了加强财税政策对攀枝花资源能源节约、污染物减排和生态环境保护方面的调控作用，应积极对接国家有关部委，争取在攀枝花实施有关资源环境税费方面的改革试点。
　　一是积极争取将攀枝花市作为全国资源型企业可持续发展准备金制度的试点地区，规范矿产资源开发基金的收费管理。
　　二是积极争取在攀枝花进行环境保护税、排污权交易、碳排放权交易等方面的改革试点，形成有利于循环经济发展的体制机制，促进污染治理和“两型”社会建设。
3.政策研究。以攀西战略资源创新开发试验区和全国成熟型资源城市为载体，积极协调有关各方，努力争取上级对攀西地区特别是攀枝花的生态环境补偿机制建设投入和支持。
　　一是积极争取中央财政在安排探矿权采矿权使用费和价款支出时，加大对攀西试验区矿产资源开发地区的生态环境治理恢复和发展以及生态环境保护等项目建设的投入。
　　二是积极争取中央财政在归并规范现有生态环保方面的专项资金的基础上，有关生态环境保护的专项资金适度向攀西实验区倾斜，鼓励矿区生态环境的恢复。
　　三是争取将攀枝花纳入重点生态功能区的转移支付范围。根据《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》规定，目前攀枝花苏铁国家级自然保护区（攀枝花市市辖区攀枝花苏铁等）和四川二滩国家森林公园（盐边县、米易县）属于《全国主体功能区规划》中国家禁止开发区域，在国家重点生态功能区转移支付的范围中；攀枝花市全域属于《全国生态功能区划》中的川滇干热河谷土壤保持重要区，应争取其他地区也应享受引导性补助政策。
　　（三）谋划预算管理绩效化改革，实现现代财政管理与构建坚实政府治理基础的协同与契合
　　1.可行分析。2007年，攀枝花市正式启动财政支出绩效预算管理工作，并取得了一定的成效。但总体上看，全市财政绩效预算管理工作仍然存在一定问题，主要表现为：财政预算编制执行机制尚不健全；行政运行成本偏高，支出结构不尽合理；支出绩效评价范围偏小，部分项目资金使用绩效不高。同时，从今后财政发展的环境看，由于受产业结构、政策调整等因素影响，攀枝花财政在较长的一个时期内，将面临收入增长乏力、支出增长迅猛、收支矛盾异常尖锐的严峻形势。《决定》明确指出，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。因此，要树立长期过紧日子的思想，全面推进以绩效预算管理为核心的财政预算管理改革，按照“规范管理、提高绩效、降低成本、优化结构”的总体原则，大力压缩一般性支出，着力优化财政支出结构，全面建立一套预算决策科学、运行管理规范、资金使用高效的绩效预算管理体系，进一步盘活存量资金，用好增量资金，提高财政资金使用效益，为全市经济社会又好又快发展提供有力的支撑。
　　2.改革建议。一是完善预算分配机制。继续完善财政预算集中会审和“一支笔”审批制度，严格预算约束，规范预算分配。进一步推进财政定员定额标准体系建设，提高基本支出预算的科学性。按照公共财政的基本取向和绩效分配的原则，清理整合财政专项资金，增强财政资金对民生和发展的保障力度。改革财政专项资金分配方式，逐步推行因素测算、竞争立项、据实据效、规划分配、特定补助等项目资金分配办法，确保财政资金使用高效。
　　二是强化预算编制管理。严格执行中央、省、市厉行节约的有关规定，大力压缩一般性支出，努力降低行政运行成本。细化预算编制，将具备条件的项目预算尽可能纳入部门预算编制，提高年初预算到位率。增强预算编制的完整性，将上级预通知的转移支付，及时下达至县区财政，并纳入下年度预算编制。建立单位通用资产配置标准，完善政府采购预算编制办法，增强政府采购预算的约束力，切实解决超预算和超标准采购等问题。加强预算单位基础工作，重点规范单位会议费、差旅费、公务接待费和车辆运行维护费管理，提高财政资金使用效益。
　　三是实施预算执行中期评估。预算执行中期评估是绩效预算管理的一个重要环节。要通过预算执行中期评估，加强支出预算管理，推进财政支出结构的动态优化。对因客观情况发生变化不再实施的项目和未按计划推进的项目，市财政将收回或调减其项目预算。收回的资金主要用于政策性增支、突发事件应急支出、以及其他急需增加投入的项目。
　　四是建立单位结余资金清理制度。按照“盘活存量、提高绩效”的原则，建立预算单位结余资金清理制度，规范单位结余资金的认定和处置。对预算单位的结余资金，特别是连续结转两年以上的资金进行清理核实，用好单位结余资金，盘活财政资金存量。建立健全结余资金管理与部门预算资金安排的联动机制，对常年结余资金规模偏大的单位，在编制部门预算时，适当压缩当年财政拨款补助资金额度。
　　五是推进财政支出绩效评价。继续扩大纳入支出绩效评价的范围和资金规模，在做好重点民生、经济发展等项目支出绩效评价的基础上，逐步将部门支出纳入绩效评价范围。探索建立项目预算绩效目标制度，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督的有机衔接。完善绩效评价指标，建立统一指标与个性指标相结合的绩效评价指标体系。强化评价结果运用，逐步提高评价结果在资金分配因素中的权重，将评价结果作为安排预算的重要依据。
　　六是扩大财政信息公开范围。进一步扩大部门预算上会范围，在市级一级预算单位部门预算提交人代会审查的基础上，从2014年起，将所有市级预算单位的部门预算提交市人代会。建立健全财政总预（决）算、部门预（决）算、“三公经费”、重点专项资金和绩效评价信息为主体的财政信息公开体系，主动接受社会监督，推进阳光财政建设。
　　七是严格执行历行节约的有关规定。市级各部门的人员支出和日常公用支出要严格按照确定的定员定额标准进行审核，超编车辆一律不再安排经费。在此基础上，对于维持单位运转的三公经费和一般性支出，分别按10%和5%的比例进行压缩，各类专项支出中安排的工作经费也要按照此标准进行压缩。
　　八是切实提高推进项目支出预算的细化水平。2014年，市级交通转移支付、排污费、水资源费、水保两费、教育费附加、地方教育附加、计生专项资金、城市基础设施配套费、电力附加、公积金增值收益、新型墙体材料专项资金、旅游发展资金、残疾人就业保障金等专项资金，除安排给县区和企业的部分外，其余部分应全部纳入年初部门预算，提高年初预算的到位率。对于细化的项目支出，也要注意项目用途，严格控制工作经费开支比例。对以往没有安排过工作经费或业务运行费的，在2014年一律不予安排。以往安排过的，要进行大幅压缩。
　　九是正式启动政府采购预算的编制工作。从2014年起，市级政府采购预算编制工作，将在年度部门预算批复30日内完成。严格按照《攀枝花市市级政府采购预算编制暂行办法》的规定编制政府采购预算，没有编制政府采购预算的，一律不得进行政府采购。对财政统一安排的车辆购置资金，要一并纳入单位部门预算一同下达，以便各单位编制完整的政府采购预算。
　　3.政策研究。一是在一般性转移支付上做文章。按照十八届三中全会关于“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付”和“加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理”的改革思路，针对攀枝花市地处民族地区和全国唯一一个资源综合开发试验区的实际，加强与中央和省的对接和沟通，争取中央和省里进一步加大对攀枝花财力性转移支付力度，扩大政府的可用财力规模，增强政府的调控能力。在此基础上，进一步完善财政体制，更多地赋予攀西战略资源创新开发试验区政府财权，使政府能够组织和管理更多的财力，直接用于试验区投资环境改善和资源综合开发能力建设。
　　二是立足攀枝花的实际困难争取支持。攀枝花市受“三线”建设时期“先生产，后生活”的影响，基础设施建设欠账较大，特别是交通基础设施和城市功能配套建设滞后，加之攀枝花市及周边地区属山区地形，基础设施建设投入较大，而财政收支矛盾突出、财力支出相对有限的窘境，使攀枝花市在基础设施投入上不堪重负。另一方面，攀枝花市要发展，攀西地区资源开发要上水平，迫切需要破除交通等基础设施建设瓶颈。因此，基于攀枝花的实际困难，要认真研究三中全会关于“完善一般性转移支付增长机制”和“适度加强中央事权和支出责任”的改革思路，协调各方力量，通过各种载体和各条渠道，积极争取将攀枝花市的交通、城市功能配套等重大基础设施建设尽可能纳入全省或全国的建设项目规划中予以支持，从而有效减轻政府的支出压力，以便拿出更多的财力用于资源综合开发利用，用于改善经济发展环境，用于改善城乡居民生活，增强城市吸引力和归属感。
　　主要参考文献：
　　1.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》;
　　2.财政部财科所,《支持攀西战略资源创新开发试验区发展的财税政策研究》;
　　3.马应超,凤凰资讯：【十八届三中全会精神解读】深化财税体制改革;
　　4.李玲,热点与对策：2011－2012年度财政研究报告——顶层设计应注意的几个问题.
　　　　　　　　　　　　　　　(作者单位：攀枝花市财政局)