国外学者对PPP模式的理论和现实依据、涵义、优势、项目风险分配和合同设计等都做了比较丰富的研究（Vito和Hamid，1998、Mona等，2006、Gorge和Clarke，2007、Bernardin等，2007）。近几年来，国际货币基金组织（IMF）开始关注公共投资与PPP模式的财政风险，并开始研究控制PPP模式财政风险的有效措施。其认为公共部门通过PPP模式可以避免或延迟相关财政支出而预先享用其收益，能够缓解基础设施投资的资金不足问题，但也可以用于规避财政限制，进行预算外公共投资。在此情形下，政府可能在PPP模式中承担过多风险，面临高额的中长期财政成本。PPP模式中政府还承担着各种直接、或有负债，也可能对中长期财政和宏观经济的稳定带来冲击（Teresa，2005、Hemming，2006、Gerd等，2008）。国内关于PPP模式的理论研究和实践时间较短，形成的系统性学术研究报告还较少，研究领域集中在PPP模式的定义、特点、产生背景、优势作用、运行必要性和可行性以及项目风险分配等方面（孙洁，2002、王灏，2004、贾康，2009、柯永建等，2009）。

总体来看，当前关于PPP模式的研究还存在以下三个方面的不足：1.对PPP模式的理解不够全面和深入。一些研究未分清PPP模式与传统政府采购和私营化的区别，对PPP模式的认识仅停留在其融资功能上，把PPP模式与BOT、特许经营等同起来。2.对PPP模式的研究缺乏微观操作和宏观制度的有机结合。PPP模式的成功运行不仅需要良好的合同设计、最优的风险分配和完善的法律制度，也需要建立宏观制度加以引导。3.对PPP模式的财政影响研究不够。相对于传统公共融资模式，PPP模式拥有许多优势，但PPP模式的长期合同特性以及PPP模式隐含的各种政府或有、隐性负债问题，可能导致政府在PPP模式中承担过多风险，政府面临高额的中长期财政成本，对中长期财政和宏观经济的稳定带来冲击。特别是在当前我国的财政预算和会计制度还需不断完善的背景下，PPP模式可能不仅不能有效降低财政风险，还会形成新的财政风险。同时，相对于世界许多国家PPP模式由中央政府组织实施，我国由地方政府主导的PPP模式隐含的财政风险更应受到关注。

二、公私合作伙伴模式的财政风险

伴随着大量的项目风险从政府部门转移到私营部门，PPP模式应该有利于减少财政风险，但依旧存在一系列项目风险不能转移给私营部门，由政府部门承担，因此政府始终面临一定财政风险，而PPP模式的特性可能给政府带来新的财政风险。

（一）PPP模式财政风险的主要来源

根据Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的财政风险主要来源有两个：公共服务特性（使政府在合作中成为弱势一方）和政府在短期预算构架下采用长期合同产生的劣性动机。

1.公共服务特性带来的财政风险。第一，公共服务特性促使政府必须保证公共服务供给的持续性（一旦其开始运营），而这造成PPP模式中政府和私营部门合作地位的弱化：政府致力于保证公共服务的持续供给，而私营部门可以利用此点增加谈判话语权。第二，政府承担和接受各种风险能力的无限性。在私营部门合作项目中，风险的非最优分配会阻碍项目进程，所有参与者都不能实现利润最大化。但在PPP模式中，面向政府的风险非最优分配不会影响私营部门的利益。

2.缺乏长期预算机制下的财政风险。PPP模式中政府将给予私营部门一系列支出，但并未体现在政府短期预算中。风险转移形成的政府支出责任通常在项目建设的最初几年都为零，然后再分配到项目运营的整个阶段。这意味着政府制定投资决策——选择候选项目——采用PPP模式——招投标和签订PPP合同，都完成于财政支出开始的几年前，现期政府并没有支出责任。当前适用于传统政府采购的预算机制不再适用于PPP模式。因此，在缺少针对性的预算处理机制下，PPP模式很容易被政府决策者定义为零成本投资，造成项目的非效率选择。政府还可能会被误导实施一系列不存在成本收益优势的PPP项目。




（二）PPP模式财政风险的主要表现

PPP模式的财政风险主要表现为政府在PPP项目中承担的各种直接和或有负债，在当前政府核算制度（主要体现在收付实现制和年度滚动预算机制）下并未得到有效的计量。

1.政府直接负债——未来支出承诺。政府直接负债主要针对私营部门向政府提供公共服务，政府再向公众提供的PPP类型。政府承诺在未来按照PPP合同规定购买私营部门供给的公共服务，形成政府直接负债。按照Timothy（2006）的划分，此类型中政府给予私营部门的费用支出有几种不同称谓，如服务费（Service Fees）、可用性费用（Availability Payments）和统一收费（Unitary Charges）等。未来支出承诺和现期支出一样会对财政造成负面影响。PPP模式可能掩盖了财政问题，却最终使之恶化。

2.政府或有负债——承担项目风险和提供政府担保。第一，在PPP模式的风险分配中，政府主要承担国家政局不稳定风险、政策不稳定风险、大部分的法律风险、可行性论证风险、招投标风险、政府需求变化、相关审批延迟风险和PPP资产剩余价值风险等。还存在一部分政府部门和私营部门共同承担的风险，主要包含市场风险、利率风险、外汇风险、通胀风险、和不可抗力风险等。政府承担项目风险转换为政府或有负债，可能形成财政风险。第二，政府还通常会就市场风险、利率风险、外汇风险和通胀风险等向私营部门提供担保。担保类型主要包括最低收入担保、无同类竞争担保、原材料供给和价格担保、通胀担保和信用担保等。政府担保可以用于政府逃避外部或自身的财政规制，对财政政策造成隐性危害。第三，PPP模式中政府还可能面临或有隐性负债，出于公众压力和道义承担支出责任。比如私营部门破产风险和环境污染风险。

3.地方政府的参与可能扩大PPP模式的财政风险问题。PPP模式运行较复杂，需要完善的制度体系和较高技术水平，而地方政府很难满足这两个条件。公共服务的特性会削弱政府部门在PPP模式中的合作地位，作为PPP模式的财政风险的主要来源之一，在地方政府中不断放大。同时，道德风险也增加了地方政府错误管理PPP项目的可能性。地方政府认为在其财力不足，面临巨大财政风险时，中央政府会最终兜底。因此，即使在缺少完善的制度体系和相应的技术人才条件下，地方政府也倾向于PPP项目，非最优分配项目风险，向私营部门提供过多担保，加大了地方政府和整个国家政府面临的财政风险。

三、公私合作伙伴模式财政风险的层次分析

在PPP模式财政风险的信息收集比较困难，统计数据较少的前提下，本文决定采用层次分析法确定各财政风险因素在PPP模式财政风险构成中的权重，为我国PPP模式的财政风险控制提供导向。

（一）确定指标体系及财政风险因素集

四、结论和政策建议

（一）结论

根据PPP模式财政风险的层次分析结果，可以看出PPP模式的财政风险因素重要性排序如下：

1.政府担保是PPP模式财政风险的最主要因素，权重系数明显高于政府承担项目风险、政府直接负债和政府或有隐性负债。销售价格担保、原材料供给和价格担保、信用担保、非同类竞争担保和最低收入担保又为政府担保的主要因素。

2.政府承担项目风险为PPP模式财政风险的第二主要因素。项目可行性论证风险、招投标风险、政策不稳定风险、政府干预和相关审批延迟风险又为政府承担项目风险的主要因素。

3.政府直接负债是PPP模式的财政风险第三主要因素集。政府直接负债主要来源是PPP模式中的政府未来支出承诺。

4.政府或有隐性负债也是PPP模式财政风险的影响因素集，主要包括私营部门破产风险和环境污染风险。

（二）政策建议

政府必须主动管理PPP模式的财政风险。根据对PPP模式的财政风险层次分析结果，为有效控制PPP模式的财政风险，政府必须做到以下几点：

1.良好的投资规划体系，实现项目选择最优和PPP模式的合理选择。PPP项目应归入政府实施的公共投资战略中，只有当其相对于传统公共融资模式实现货币价值（VFM）时才能采用，主要通过两步骤来确定：首先采用项目评估技术衡量候选项目是否有投资价值和意义， 如成本收益分析（CBA）。再确定该有价值项目是否应采用PPP模式。设定公共部门比较基准，相对于传统公共融资模式，PPP模式是否更能实现VFM。

2.确保PPP模式的风险最优分配。风险分配目标不是消除风险，而是保证各合作者承担其能最优管理的那部分风险，实现最优风险共享，获得最大化合作收益。合理的风险分配必须注意，承担太多风险等同于承担零风险。如果合作一方承担了大于其控制能力的风险，其结果也会影响风险分配另一方。比如，如果私营部门承担了无法控制的环境和需求风险，政府可能面临选择帮助私营部门度过难关或随其破产的极端情况。

3.完善的针对PPP模式的法律和制度框架，借助专门技术人员的支持，有效管理PPP模式的实施过程。首先是有效的政策支持。为促进私营部门参与公共服务供给，政府应积极打破各种行业垄断，拓宽私营部门进入渠道，研究私营部门参与的相关政策，鼓励和引导私营部门的进入；其次，完善的PPP模式法律，确保PPP合同的完整性、规范性和长期有效性；最后，政治保证和良好的政府管理。政府选择私营部门时应公开招标、公平竞争，并对项目进程进行有效监管。

4.透明的财政预算、会计制度，合理评估和透明披露PPP模式中的财政责任。管理PPP模式的财政风险，不仅需要金融和定量分析方面的技能，还需要改进政府的预算会计制度。应该编制反应或有债务成本的财政滚动式中期预算，建立包含政府或有负债的政府财务报告制度，建立以权责发生制为基础的资产负债管理模式，设置充分的信息披露制度，增强透明度。从而有效报告和披露PPP模式中的各种责任。政府在进行债务可持续性分析（DSA）时，也应考虑PPP模式形成的直接、或有财政成本。

参考文献

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