财政资金拨付及使用监督概述

财政资金的拨付及使用监督是我国财政监督的一项重要内容，是政府会计监督的一个重要组成部分。目前我国财政资金拨付及使用监督尚不完善，尤以民营企业财政资金拨付及使用监督问题突出，研究民营企业财政资金拨付及使用的现状、成因，构建财政资金拨付及使用监督机制是完善会计法律法规体系，增强财政监督职能保障国家资金安全的重要选择。

民营企业发展与财政资金的联系

民营企业财政资金是指国家、政府拨给民营企业，用于完成专项工作或工程，并需要单独报账结算的资金。民营企业的财政资金主要用于企业技术改造、产品开发、节能减排等方面，有四个特点：1.来源于财政或上级单位；2.用于特定事项；3.无偿性；4.需要单独按项目核算。
财政资金在促进民营企业发展中起到显著的引导作用。目前，我国的民营企业一个极为突出的问题就是资金短缺，生产经营时常受阻。由于市场经济因素的客观存在以及一些历史因素的影响，目前银行机构普遍对民营企业缺乏足够的信任，在对民营企业贷款上设置的“门槛”很高，使民营企业在通过银行机构获得资金支持的这个正常渠道上很难通行。财政资金的投入无疑是民营企业的“福音”，在当前市场经济竞争日益激烈的情况下，财政资金的投入使民营企业能扩大规模和产量，提高产品档次，进而增强参与市场竞争的能力，最终实现做大做强的目标。

一、财政资金监督的内容及意义

财政资金监督是指各级财政部门在财政管理过程中对行政机关、企事业单位及其他组织的财政资金拨付与使用依法进行的监督检查活动。财政资金监督应该研究以下几个方面的内容：1.资金立项。研究财政资金项目立项是否被有效监督，项目立项是否科学可行，是否符合企业发展需要。2.资金拨付程序。研究财政资金的拨付程序是否严格规范，能否保证资金足额到位。3、资金使用效益。研究财政资金使用结果能否被有效监督，是否促进企业发展，达到预定目的。基于此，构建财政资金监督机制是指通过对当前民营企业财政资金的拨付与使用现状分析，现状中问题成因的研究，提出构建财政资金拨付及使用监督机制的基本框架，切实提高资金使用效益的过程。做好财政资金的拨付及使用监督，一是保障国家财政资金安全的需要。二是促进民营企业健康发展的需要。三是财政监督工作的实际需要。

二、财政资金拨付及使用的现状及成因财政资金拨付及使用的现状

掌握财政资金拨付及使用的现状并对其进行研究是构建财政资金的拨付及使用监督机制的关键，针对这一关键点，笔者设计了调查问卷进行问卷调查，同时开展了实地调查。向社会发放调查问卷3263份，回收有效问卷2874份。通过对调查获取的信息分析，目前财政资金拨付及使用在民营企业的现状如下：

1.资金立项不严谨。针对民营企业获取财政资金的状况，笔者进行了认真整理和分析，在收回的有效问卷968份中，问卷结果如表1：

从统计结果来看，有61.57%的民营企业没有获得财政资金，而对获得财政资金的民营企业进行实地调查，结果发现：很大一部分财政资金没有应用于申报的项目，或即使应用于申报项目，但发挥的效果不太明显，主要表现是：1.项目可行研究不够。部分民营企业的财政资金项目立项时未经过专业学者的评审评估研究。导致项目申报选项不准，把关不严，缺乏严格、科学的考察论证，项目申报随意性较大，财政既管拨钱又审项目。2.企业会计信息不实，为了争取到财政资金支持，存在以提供虚假会计信息，套取财政资金的现象。有的会计师事务所为了自身利益，为企业提供了不应提供的方便，使企业达到套取财政资金的目的，使各部门了解掌握的会计信息严重失实。造成民营企业通过所谓的“能人”获取了财政资金。

2.资金使用不到位。政府加大对民营企业的财政资金投入，旨在扶持企业的改选与发展，为充分了解企业对财政资金的使用情况，调查问卷获取的相关资金使用信息如表2：

从统计的结果来看，有25.13%的民营企业有挤占挪用财政专项资金现象。具体表现为：1.资金挪作他用。部分民营企业认为到企业账上的钱就是自己的私有资金，想怎么用就怎么用，随意改变财政专项资金的用途。2.资金分流问题大。据前面统计结果，有33.59%的申请到财政资金的民营企业反映资金不能及时拨付到位，财政资金在使用过程中“缩水”。由于信息不对称，部分财政资金在使用中“下落不明”。3.企业对财政专项资金核算不规范。从统计的结果来看，有60.79%的民营企业对财政资金没有按规定规范核算、专户存储。实地调查发现该问题也比较严重，资金具体用途该企业无核算资料，个人卡上存有大量资金。

3.绩效评价未跟上。在全省回的有效问卷2874份中，相关绩效问题调查结果如表3：

上表中调查结果显示，90%以上单位认为政府有必要对民营企业的财政资金进行监督，40.97%的单位认为政府对民营企业的监督重点应放在国家对其资助的资金的使用状况及结果上，72.77%的单位认为要建立事前、事中、事后三者结合的监督机制。这说明目前政府对民营企业财政资金的监督存在严重缺位，对民营企业财政资金的绩效评价尚未跟上。具体表现为：1.政策滞后。我国的财政资金绩效评价起步较晚，缺乏系统性研究，迄今尚未出台全国统一的有关财政资金绩效评价工作的法律法规，虽然各地分别制定了《财政支出绩效评价管理办法》，但标准不一，使财政资金绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障财政资金绩效评价结果的客观公正性。2.对民营企业的绩效评价未纳入议程。仔细研读各地的《财政支出绩效评价管理办法》，不难发现基本未将民营企业的绩效评价纳入议程。如怀化市财政支出绩效评价管理办法(试行)第三条：绩效评价的主体是财政部门和各预算单位。预算单位是指与财政部门有预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体，并未将民营企业包含在内。

财政资金拨付及使用监督问题的成因

一、社会对财政资金的监督观念淡化。一方面，我国的民营企业多数起源于家族，资金来源主要是“私人”，做大做强源于企业运营过程中利润积累，与财政(公家)无关。另一方面，财政对民营企业的资金扶持额度不大，政策性较强，办理过程繁琐复杂，社会公众无从知晓。二、财政部门对财政资金的监督职能弱化。财政资金监督职能弱化是上述问题和现象又一深层次原因。主要有：1.法制建设滞后。财政监督的程序性法规和行政规章比较缺乏，没有对财政监督机构、地位、职权、责任、监督程序及方法等做出实质的、具体的规定。2.监督方式单一。财政部门因制度建设、人员数量、素质和机构等因素的制约，重专项检查，轻日常监督；重事后监督检查，轻事前、事中监督，更缺少事前、事中、事后三者结合的监督；多对单一事项的检查，少全方位监控及资金使用的跟踪问效。3、处罚力度不够。目前的处罚，大多是针对单位，以经济处罚为主，重经济处罚，轻行政、法律处罚，导致财政监督失效，违纪现象屡查屡犯、屡禁不止。

三、会计法规对财政资金的监督趋于软化。我国《会计法》规定财政部门对各单位的实施监督中，没有明确对财政资金进行监督，尤其是对下拨到民营企业的财政资金进行监督。《企业财务通则》等规章制度也没有将民营企业纳入适用范围。存在的法律缺陷导致财政部门对扶持民营企业的财政资金只管拨付，不管使用。会计法规对财政资金投入民营企业监督的软化导致民营企业在财政资金项目的运行过程中存在诸多问题：项目立项审核不严，可行性研究不充分；有一些企业通过虚报、冒领，骗取国家财政资金；专项资金核算不规范、专项资金被挤占挪用、专项资金未实行专户存储等等问题。

构建财政资金拨付及使用监督机制的基本框架

目前我国财政资金监督机制存在的缺陷,影响了财政资金监督的权威性和效能发挥。构建财政资金拨付及使用监督机制的基本框架有利于从体制和制度上保证财政资金管理的科学规范，有利于减少财政资金拨付和使用过程中的盲目性和随意性，有利于提高财政资金的使用效能。

一、引进项目评审机制，保证财政资金投资项目的科学可行

近年来，随着我国经济的不断发展，为实现对政府投资资金的有效合理利用，政府投资项目评审已成为控制政府投资的重要手段，目前已经建立了较好的项目评审机制。项目评审机制在规范政府投资行为、提高抗风险能力、控制建设投资、优化区域产业结构、预防腐败和提升政府形象方面都发挥了显著功效。财政资金的拨付与使用的监督应引进项目评审机制，对财政资金投资项目进行事前、事中、事后全过程的监督。

1.建立财政资金投资项目事前评审机制。长时间以来，我国财政资金投资项目都是“项目报上来钱就下去”，把资金分配下去以后财政部门再想控制预算就非常难办了。因此，要改变过去事后监督的软肋，必须要在项目上来后先进行评审，在资金分配前做好把关工作。财政投资项目事前评审机制应由财政投资评审部门、项目主管部门、专家学者等联合对各单位报上来的项目可行性研究报告、设计方案、项目概算、项目预算、招标控制价及招标工作等进行评审，尽可能促成项目每一项支出在实施前准确、可靠、细致，从源头上对资金的使用方向和总规模进行控制，保证财政资金投资项目的科学可行。

2.做好财政资金投资项目事中的现场跟踪监督。在财政资金项目施工阶段，财政及相关部门应深入工地，查看预算执行情况，对工程质量、安全、进度、文明施工等进行跟踪检查。对发现的工程质量问题和安全隐患，要求施工单位立即整改或停工整改，并进行旁站监督；对施工中的工程变更，应对变更的必要性和真实性进行实地调查取证。对变更事项通过摄像、拍照方式取得现场形象证据；对纸质证据要求由参与现场跟踪监督的所有监督人员、被监督单位现场管理人员、现场监理人员、施工单位负责人共同签名盖章；对项目确需进行设计变更的，增加的工程量由项目办先进行实地测量及准确认定，然后由财政评审中心进行评审认定方可实行，否则对增加的工程量不予拨款。

3.重视企业财务信息真实性的研究。目前，我国企业会计信息失真现象较为严重，在我国经济发展中占半壁江山的民营企业，会计信息存在原始凭证虚假；财务账目管理混乱；虚列成本、少计收入；资产、收入、负债、成本费用失真等问题。一些民营企业为了争取到财政资金支持，不惜提供虚假会计信息，委托会计师事务所出具虚假会计报告以套取财政资金。因此，在财政资金投资项目的监督过程中要重视对民营企业财务信息真实性进行研究，严防民营企业依靠虚假信息套取财政资金。

二、推行财政预算公开制度保证财政资金拨付及使用的安全合理

财政预算公开，就是要求政府向社会公众公开政府财政预算政策、预算制度、预算管理程序、预算资金分配过程和结果、预算收支等信息，接受人民群众的监督。推行财政预算公开制度，有助于公民依法行使财政预算知情权和财政支出的监督权，有助于确保财政预算存在的合法性和合理性，有助于公民督促政府及时回应，保证财政资金拨付及使用的安全合理。因此，在财政资金拨付及使用过程中推行财政预算公开制度应从以下两个方面着手：1.预算编制公开。预算编制公开首先是各级政府的预算编制活动应由人大决策和控制，政府财政部门只是负责具体的编制事务，并且在编制过程中要随时接受人大的监督。预算编制完成后，其是否合理和科学，也要得到人大实质性的审查，批准同意后方可实施。其次要公开预算的编制程序和编制过程。再者要向社会公开预算的资金安排及资金拨付情况。公开的资金安排项目要具体细化所有项目、具体单位以及负责人；公开的资金安排数字要真实准确；公开资金拨付程序及具体拨付金额，说明要清晰，让人一目了然。2.预算执行公开。首先预算的执行过程要受到人大严格的监督，如果预算要变更、调整，必须得到人大的同意；其次是预算执行过程要向社会公开；再次是预算执行的结果要向社会公开，公开该财政资金项目所产生社会效益、经济效益及存在的问题等。

三、增强财政监督职能，发挥会计法在会计核算中的监督作用

1.建立增强财政监督职能的监督机制。财政监督是指国家财政部门及其派出机构为保障财政分配活动正常有序运行,对行政机关、企事业单位、社会团体和其他组织及个人执行财税法律、法规和政策情况,　以及涉及财政收支、会计资料和国有资产管理等事项依法进行监控、检查和调查等活动的总称。建立增强财政监督职能的监督机制，一是要建立事前监督机制，主要是对财政部门预算编制和批复、专款指标下达过程中的真实、合法、科学性进行审核监督。二是要建立事中监督机制，对预算执行和财政管理进行日常监控，重点是对预算执行、预算调整、专项资金拨付、专项资金追加等情况进行监督。三是要调整和完善事后监督机制，目前我国财政监督多为事后监督，事后监督要抓难点重点、注重对财政资金资金项目绩效的监督。四是要逐步建立和完善财政机关的内部监督机制。内部监督是财政监督的重要组成部分，是从财政机关内部对权利的一种制约，特别是在目前财政自身缺乏监督意识，存在着重收人分配、轻监督检查的倾向的情况下，内部监督的监督机制尤需加强

2.会计法应引入财政资金拨付监督，明确如何约束资金使用。我国《会计法》明确规定财政部门行使国家监督职能，可以代表国家，依据法律、行政法规和部门的职责权限，对有关单位的会计行为、会计资料进行监督检查，但监督内容的规定并未包含财政资金拨付及使用的监督，基于此，建议将财政资金拨付及使用监督的内容明确写入会计法，增强财政资金拨付及使用监督的法律效力。

3.加强针对会计核算的监督，保证会计信息质量的真实。我国《财政部门实施会计监督办法》明确规定财政部门依法对各单位会计核算的下列情况实施监督检查：1.采用会计年度、使用记账本位币和会计记录文字是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；2.填制或者取得原始凭证、编制记账凭证、登记会计账簿是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；3.财务会计报告的编制程序、报送对象和报送期限是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；4.会计处理方法的采用和变更是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；5.使用的会计软件及其生成的会计资料是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定；6.是否按照法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定建立并实施内部会计监督制度；7.会计核算是否有其他违法会计行为。但财政部门在实施监督过程中由于受时间、人手等因素的约束，对单位会计核算的监督不能全部到位，如忽视对单位财务会计报告的编制程序、报送对象和报送期限是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定的监督检查，导致有些企业通过会计师事务所向不同的信息使用者出具不同的会计报告，导致会计信息失真。因此，加强针对会计核算的监督，是保证会计信息质量真实的重要保障。

四、加强项目绩效评价管理，切实提高财政资金的使用效益

1.引入项目绩效评价机制。项目绩效评价是指对项目决策、准备、实施、竣工和运营过程中某一阶段或全过程进行评价的活动。引入项目绩效评价机制有利于合理使用财政资金，避免造成浪费；有利于规范财政运行秩序，减少和防范违法乱纪；有利于科学安排财政支出；有利于重点项目建设。引入项目绩效评价机制必须在安排项目预算时深入开展调研，合理安排财政资金，明确绩效评价项目及有关指标设置；在预算执行过程中，加强财政资金使用管理和监督；在项目完成后，及时完成财政资金项目绩效评价工作并注重绩效评价成果的运用。切实加强项目绩效评价管理，使财政资金的拨付与使用真正做到“用钱受监督，用钱守规矩，用钱讲效益”。

2.明确绩效评价内容。2011年4月颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》是我国最新的关于财政资金项目绩效评价的最新法规。该办法第十条规定了绩效评价的基本内容为：绩效目标的设定情况；资金投入和使用情况；为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；绩效目标的实现程度及效果；绩效评价的其他内容。在对以上内容进行绩效评价时必须重点考虑两点：一是财政资金项目产生社会效益如何；二是财政资金项目产生的经济效益怎样。
怀化市财政局/张举仁 陈万众 粟德琼 谢景文