1995年，全球治理委员会于在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告提出，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。基于上述论述，作为高校内部治理的重要一环内部监督是否在高校治理中发挥重要作用，监督体系内是否实现了资源的最优整合，产生良好的协同效应，势必会对高校监督机制的相关理论和实践产生深远影响。基于此，本文首先探讨高校内部监督机制现状以及机制各要素的差异，在此基础上讨论了高校内部监督机制的协同效应，最后，探讨高校内部监督机制的协同效应在高校治理中的实现路径，为监督实务提供理论指导，促进各监督部门在高校治理中发挥积极作用。

一、 高校治理中内部监督机制的现状

“国家治理”论的目标是更好地治理国家，“国家治理”论是指不完全契约下的代理理论，国家监督机制应当是国家治理的重要组成部分（谭劲松，2011）。近几年来，政府的全能假定和对公务人员的利他性假定，因部分政府失灵而遭到讽刺与否定，取而代之的是有限理性和利已假定，政府因此全面转型：由全能政府、权力政府、规制型政府向有限政府、资任政府、服务型政府转变。而监督在这个过程中扮演了向社会公众传递信息，并以此提高政府透明度、重塑政府形象的角色。借鉴“国家治理”的理论，我们认为，高校内部监督机制既是高校治理机制的一部分，又能促进其他治理机制发挥作用，其本质是高校治理的重要组成部分。享受权力的人，理应负有责任，要使拥有权力的人承担责任，必须对责任履行进行监督（李金华，2004）。政府将税收以预算拨款的形式分配给高校使用，根据成本效益原则，高校有责任实现预算经费效益的最大化。高校的责任至少包括政治责任、经济责任、行政责任和社会责任等。政治责任主要表现为校园的和谐与稳定，经济责任主要表现在预算经费的执行与效益以及经济职责的履行情况；行政责任主要表现在管理的合法、合规性、科学性、民主性等方面；社会责任主要表现为向社会提供了高质量的人才、推动了社会科技创新和社会进步等方面。目前，在高校内部，大多实行的是校党委领导下的校长负责制，基于不完全契约下的代理理论，校长与副校长之间、副校长与职能部门及院系之间属于委托代理关系，高校治理中存在的主要问题表现为上述代理关系而产生的代理冲突，而高校的内部监督机构在高校内部治理中主要是缓解这种代理冲突。具体治理结构如下图1




从图1中我们可以看出，作为高校内部监督机构的纪律、监察和审计在高校治理中扮演着非常重要的作用，同时也是高校治理中的重要一环。

二、高校内部监督机制各要素的差异

通过观察高校内部监督的现状，同为高校监督机构的三个部门各自的监督机制是否一致，是否可以进一步整合，产生协同效应？为此，我们对高校不同监督部门监督机制各要素进行了比较，如下表1

表 1 高校不同监督部门监督机制各要素的比较




纪委
监察室
内部审计

本质
党内监督
行政监督
经济监督

目标
党纪、党规的遵循情况，预防及反腐情况
监察对象贯彻国家政策、法律、法规和违反政纪的行为
经济活动的真实性、合法性和效益性



对象
单位内部的党组织及党员
国家行政机关和法律、法规授权的组织及个人
单位内部的组织及个人

范围
政治、经济
法律、经济
法律、经济

职能或功能
监督与预防
监督与惩处
监督、评价、服务



表 1 比较了校纪委、校监督室和内部审计的理论基础、本质、目标、对象、范围和职能。首先，就监督本质而言，纪委监督的本质是党内监督，理 论基础为受托责任观，认为党内监督产生于受托责任关系，为委托人（校党委）提供党内监督服务，监督受托人（各级党组织及个人）的政治责任履行情况。监察室监督的本质是行政监督，理论基础为受托责任观，认为受托的不仅包括行政责任，还包括社会责任。同时，行政监察要积极地促进受托责任人（学校各二级单位）更好地履行受托责任。内部审计的本质是经济监督，理论基础则是不完全契约下的代理理论，审计的目的是控制契约不完全下的代理问题，同时高校内部机构应对高校经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督，促进本单位内部规范管理，提高经济效益，实现学校的办学目标。

其次，就监督目标而言，纪委的监督主要是实现党内各组织及个人认真遵守党纪、党规，预防、揭露和抵御党内的腐败问题，促进党组织的廉政建设；监察室的监督主要是对采用”预防为主，惩处为辅”的方式，实现监察对象认真贯彻并遵守国家制定的政策、法律、法规，以办出政治民主、校园和谐、人民满意的大学；内部审计部门的监督主要是通过对高校经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查，揭露经济活动中存在的问题，提出有针对性的审计意见或审计建设，达到规范内部管理，提高效益，为社会提供高质量的专业人才和科技创新产品，推动社会的文明与进步。

再次，就监督对象与范围而言，纪委监督的对象最窄，仅局限党员，监督的范围主要为党员的政治责任和经济责任的履行情况；监察室监督的对象次之，为国家行政机关和法律、法规授权的组织及个人（主要为公职人员），监督的范围主要是合法性和合规性监督；而内部审计部门监督的范围最宽为参与学校经济活动的个人，监督的范围 面较广，包括合法性、合规性、真实性和效益性。

最后，就监督职能而言，纪委的监督职能主要是以预防为主，监督为辅，监察室的监督职能主要是监督为主、惩处为辅，而内部审计部门的监督职能包括监督、评价和服务，职能较前二者而言要宽广得多。

从上述高校内部监督机制各要素的比较我们不难看出，各监督部门在监督机制的各要素上有许多重叠的地方，如果我们能对各部门的监督机制中的各要素进行合理的整合，产生协同效应，势必会对高校的监督体系和监督机制的未来发展产生深远的影响。

三、高校内部监督机制的协同效应

协同效应又称增效作用，是指两种或两种以上的组分相加或调配在一起，所产生的作用大于各种组分单独应用时作用的总和。监督机制的协同效应主要指的是协同给高校治理在效率方面带来的变化及效率的提高所产生的效益。如果协同监督部门的监督效率不同，在监督效率高的部门与监督效率不高的部门协同之后，低效率部门的监督效率得以提高，这就是所谓的监督协同效应。

就高校而言，监督协同效应主要表现在以下几个方面：

1、节约经费。通过监督协同，实现高校内部监督机构的有机整合，可以大大减少监督机构的办公费和专项经费，例，纪律接到举报某单位领导的经济问题，而审计部门刚好也接受组织部门的委托对该领导进行经济责任审计，通过监督机构的协同，可以将监督项目进行并项，从而节约项目经费。

2、提高监督效率。高校纪委和监察室的监督人员通常具备较强的法律和政策等相关专业知识，高校内部审计机构的审计人员则住住具备较强的会计、审计、经济等相关专业知识，因此，纪委监察办案时通常需要审计人员协同，而内部审计人员要开展审计项目，同样也需要纪委监察提供相应的线索，以明确审计重点，防范审计风险，故各监督机构实行协同时，其监督人员可以相互学习，取长补短，提高监督效率。

3、监督成果共享

在高校各内部监督部门中，由于各自的监督范围存在一定的差异，由于工作性质或出于保密，习惯上不愿意拿出自己监督成果与大家分享，即存在成果共享的“习惯性防护机制”。针对该问题，可以通过建立相应的沟通和协调机制，使监督人员按一定的工作原则和程序参与到监督成果的共享过程中，通过相互借鉴、相互沟通实现监督成果的共享。

4、充分利用过剩的监督资源。

如果高校某一监督部门内有一支高效率的监督队伍，其一般监督能力和专业能力超过了自身日常的管理要求，该监督部门便可以通过向效率较低的监督部门借出人员来使其过剩的监督资源得以充分利用，以实现监督协同效应，如果监督低效部门如果通过直接增加监督人员或监督投入，以改善自身的监督效率是不充分的或者说是不现实的，因为受监督机构人员编制和监督人员成长的限制，无法保证一个监督低效的部门能够在短期内迅速发展其监督能力，形成一支有效的监督队伍。

监督机制的协同效应对高校治理的日趋完善有重要作用，因此它成为“治善”高校的重要动机和协同后要实现的首要目标。

四、协同效应的实现路径

高校内部监督主要目标是为高校治理服务，维护师生的根本利益，办出人民满意的大学。我们认为，在高校治理与监督方面，高校监督机制的协同应当坚持以各方满意为中心，尤其是学生与职工满意为中心，以减熵为结果导向，运用预防、监督、惩处、评价及服务等职能，以实现监督责任、评价业务效率、维护法律效用、提高高校行政透明度为工作方向，协同形成合力，向各方传递客观信息，以此达到减少不信任感、提高共同利益认同感，使机构运转更加高效，最终达到高校的办学目标：为社会输送高质量人才，并以此推动社会进步。如图2




图2高校监督机制协同效应的实现路径

（一）坚持以各方满意，尤其是师生满意度为中心

根据共同体说，国家其实就是公民以法律为契约组成的利益共同体，而国家治理的终极目标也正是基于此出发，服务最大多数公民更好地追求其目标，按照最大多数人的追求为原则来履行职能。由此可以推论，在以学生与职工为主体的高校治理中，高校监督部门在实现协同时，应当重点关注学生与职工密切相关的问题，发挥职能效用，促进高效行政的建立，以最大多数学生与职工的利益与满意度最大化作为工作导向。

（二）以减熵为结果导向

熵是用来描述、表征体系混乱度的函数，传播学中表示情境的不确定性和无组织性的程度。就监督本质来说，只提供信息，而并不创造价值。但由于监督的存在，其提供的公允、不偏向任何一方的信息大大地减少信息提供方与使用方的信息不对称，从而提高了管理效率，间接创造了价值。尽管高校各监督部门在职能的侧重略有不同，但是其本质都是以提供“公允、不偏向任何一方的信息”来消除经济活动中的“杂音”，使各方清楚明白地了解这些活动的来龙去脉，以达到减熵的结果。再则，信任危机导致的立场对立成为了摆在高校治理面前的最大阻碍。根据信号传递理论，信任危机源自信息不对称，如同公司治理一样，当某些信息没有得到及时或由权威机构披露时，高校的大多数师生往往会把它当做坏消息，而在利益共同的基本前提下，其自然会认为自身的利益受到了损害，从而陷入更加不信任的恶性循环。因此，高校监督的工作成果无论是基于避免被误认为坏消息还是为了建立共识、达成互信，都要本着“以正视听”的减熵结果导向。

（三）充分运用高校内部审计的监督、评价及服务职能

尽管审计的职能在不断的完善、丰富，但“审计的主要职能是对经济活动的监督、评价及服务”的“三职能论”依然是主流观点。廖洪等（2002）认为，由于现实环境的因素，内部审计更加侧重于经济评价；因此，从高校内部治理的角度出发，高校内部审计同样不能局限于监督职能，而应充分发挥审计的评价与服务职能。因此，我们认为，高校审计在与其他监督部门进行协同时，应当重点关注师生密切相关的问题——行政透明、权力腐败、师生利益。当然，这也是最能发挥审计效率、起到事半功倍效果的工作方法。

（四）以实现监督责任、评价业务效率、维护法律效用、提高行政透明度为工作方向

1、监督政治责任、行政责任、经济责任和社会责任

权责对等，是实现监督行政责任工作的出发点。就我国大部分高校的“党委领导下的校长负责制”组织架构来，政治责任、经济责任、行政责任与社会责任之间存在着千丝万缕的联系。显然，要处理好这些联系，实行监督的职能，仅仅依靠内部审计部门一己之力是无法完成的，这还需要纪委与监察等部门或机构力量的协同与联动，才能使各项监督责任工作落到实处：监察部门负责对公职人员进行监督与评价；纪检部门负责党员干部的纪律规范与纪律考核；审计部门对经济活动进行监督评价和鉴证，并将所形成的信息传递给纪检、监察部门，两部门也以此作为其工作开展的依据。通过对上述流程的执行，不仅能使经济责任、政治责任与行政责任、社会责任可以得到全面的监督，同时也能对相关人员依法依规进行责任追究，使监督行政责任工作“长出牙齿”、形成威慑作用，倒逼行政主动承担应付的责任。

2、评价业务效率

广义上的评价业务效率不仅包括资金的使用效率，还应当包括行政机构的服务效率与其所制定的规章制度的有效性和适应性。从高校监督部门的监督对象和范围我们发现有许多重叠的地方，可以产生协同效应。

首先，评价资金的使用效率重点是对财政预算或事业收入的使用效率的评价。由于这部分资金的使用，往往存在严重的信息不对称，即一般学生或职工对这些资金如何使用并无话语权，这自然也难有在互信的前提下沟通、协商或达成共识。通过对财政预算或事业收入的使用效率的评价，不仅能发现资金使用中出现的问题，追究相关人员的责任、评价行政机构经济责任的履行情况；同样有助于落实高校师生的知情权，为互相信任与相互认同打下基础。其次，评价行政机构的服务效率，可以为其提供一个公允的度量，以此提高行政机构的办事效率。最后，评价行政机构所制定的规章制度的有效性和适应性，重点是及时地披露高校治理中的制度性或政策性的问题或缺陷，其实质是高校监督作为高校治理的重要部分，行使建议权、发挥免疫功能的一种体现。

3、促进学校民主决策，维护法律效用，

高校监督部门协同为师生监督、建议献策提供信息，促进民主监督。首先，高校监督各方应协同公开监督信息，有利于保障学校师生对各职能部门及单位各项责任履行的知情权，促进师生对学校财政收支的监督。其次，各监督部门应协同促进学校预算民主和经济决策科学民主方面发挥监督作用。高校预算是控制各项支出的重要工具，而预算民主是保证各项经费合理使用的重要手段。因此，高校监督部门应加强协同，独立客观评价学校预算，充分发挥预算中的民主监督。另外，监督部门通过协同监督重大决策过程中的民主程度，提高重大决策的透明度。法律的强制性和平等性，既是对高校行政机构权责利的划定、也是高校治理稳定运行的基础，同时，亦是规定参与各方权责利行使、履行的行动指南。高校监督部门可以协同维护法律的效应，通过预算执行情况审计、经济责任审计、查实各类举报等监督项目来揭露不严格执行国家法律法规的行为，协同惩处违法乱纪行为，促进校园的法制建设。

4．提高行政透明度

首先，高校各监督部门应协同加强信息披露的力度和质量，包括审计结果公告范围与内容、信访查实的结果、案件处理处罚的结果等。与此同时，必须加大监督信息的宣传力度，以实际的监督成效来引起全校师生的关注。对于典型案例，应重点予以报道，形成一定的震慑力，达到警示和预防的目的。其次，各监督部门及协同促进学校预算透明度的提高。内部审计可以发挥审计的专业特长，对学校一级和二级财务的预算执行及决算情况进行监督评价，聚集学校各方力量来对预算进行监督，提高预算的透明度。最后，审计及协同监察部门对行政及院系的政务公开水平进行监督和评价，以此推动学校政务的公开透明。

四、展望

上述的讨论容易让我们对高校监督机制的协同效应产生乐观和无恨憧憬，但是，作为一个新的视角，高校监督机制的协同还有许多不足和需要探究的地方。首先，高校各监督部门的协同的理论基础是基于不完全契约下的委托代理理论，这与高校的行政化管理现状存在较大差异，因此研究高校如何去行政化问题显得尤为重要。其次，“高校治理论”极大地拓展了高校监督的功能，使高校内部监督的重要性提升到了新的高度，现有高校监督体制很难满足高校治理的需要。再次，高校监督机制的协同效应让高校监督人员的工作变得更为重要，但同时责任重大。如何创新监督协同模式和方法，应对高校治理的要求，仍将是高校监督机制协同效应研究的重点。最后，高校监督协同促进高校治理机制运转的关键在于提高师生的满意度，办出人民满意的大学，而监督协同如何提升各方的满意度，将是高校监督机制的研究重点。



（作者冯来强单位：吉首大学审计处）