王晓梅

预算管理和资产管理是增量管理与存量管理的关系，二者互为前提和基础，既相互促进，又相互制约。预算管理和资产管理相结合是行政事业单位资产管理的基本原则，是实现财政科学化、精细化管理的客观需要。2006年颁布的财政部35号和36号令，明确提出了行政事业单位资产管理应坚持预算管理和资产管理相结合的原则，为此，我们在实际工作中，进行了探索与实践，进一步提升了行政事业单位资产管理水平。
一、推进预算管理与资产管理相结合的做法
行政事业单位资产主要靠财政预算安排实现，财政预算资金安排的规范性、科学性，直接影响了资产配置的合理性和公平性。资产管理是预算管理的一项基础工作，通过资产管理工作，提供准确完整的资产统计报告和有关数据资料，作为编制部门预算、配置资产的依据，对深化预算管理改革、细化预算编制、提高预算编制的科学性有着积极的促进作用。预算管理是规范和加强资产管理，通过预算管理来调节、控制资产存量和增量，从源头上控制资产的形成。
推进预算管理与资产管理相结合，对深化部门预算管理改革有十分重要的意义，我市财政部门着力抓好预算管理和资产管理相结合的基础工作，主要做法是：
（一）成立了专门机构。
我市财政部门在2004年成立了行政事业资产管理机构，主要职责是：研究和制定行政事业单位国有资产管理制度，制定行政事业单位国有资产配置范围和标准；对行政事业单位国有资产信息的统计和分析，建立资产配置动态管理系统；负责行政事业单位国有资产产权的设立、变动、撤消登记、组织清产核资；对行政事业单位国有资产的使用和处置审核批复，并对形成的收益进行监管等。
（二）建立健全制度。
为规范和加强我市行政事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置资产，提高国有资产使用效益，保证行政事业单位履行职能，根据《行政单位国有资产管理办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理办法》（财政部令第36号），结合我市实际，2007年由市政府批转下发了《关于贯彻落实财政部行政事业单位国有资产管理办法实施意见》，规范了行政事业单位国有资产使用、处置和日常管理。
为实现预算管理与资产管理相结合制定了与之相适应的预算管理和资产管理制度。2009年制定了《包头市行政事业单位国有资产管理业务规程》，2010年又经反复修订，规范了行政事业单位编制年度部门预算时申请财政资金购置资产的计划编制、资产购建、处置、出租、出借、对外投资、国有资产收益管理、产权登记、资产评估核准和备案等工作程序。
为规范市本级行政事业单位国有资产处置行为，维护国有资产的安全和完整，合理配置和有效利用国有资产，保障国家所有权益，2011年和2012年研究制定了《包头市本级行政事业单位国有资产处置管理办法》、《包头市本级事业单位对外投资管理办法》、《包头市本级行政事业单位资产配置标准》。为进一步加强行政事业国有资产处置管理，实现国有资产保值增值，确保处置收入全额上缴财政并纳入预算管理，整理提出了《关于一步加强行政事业单位国有资产处置管理的意见》。
（三）开展了资产清查工作。
2007年在全市范围内开展了行政事业单位国有资产清查，由市、旗县区两级财政部门按照行政隶属关系负责组织单位资产清查工作。2009年在市本级进行了行政事业单位房屋、建筑物、土地等专项清查工作。
通过清查，基本摸清了资产情况，但在清查工作中发现资产管理存在的问题：一是家底不清，账实不符；二是固定资产购置制度不健全，损失浪费现象较严重；三是单位固定资产管理责任不明确，资产处置程序不规范；四是国有资产有偿使用管理松懈，收益流失严重。针对存在的问题，我们提出了改进措施：加强行政事业单位国有资产管理有关法律、法规宣传力度；强化基础管理，保障资产安全；建立定期清查制度，防止国有资产流失；加强国有资产有偿使用管理，实现资产的保值增殖；建立资产动态管理信息系统，为预算管理提供可靠信息。
（四）开展了加强“国有资产有偿使用”管理试点工作。
2008年至2009年在市本级的教育、卫生、体育系统及所属固阳县、青山区两个县区开展了加强“国有资产有偿使用”管理的试点工作。在试点工作中，青山区将“国有资产有偿使用”收益全部纳入了预算管理，收入全部上缴区财政，支出由区财政在编制部门预算时按项目统筹安排使用，在推进预算管理与资产管理相结合上迈出了一大步。市本级对试点单位“国有资产有偿使用”管理采取的是收益全部上缴财政，财政将单位上缴的收入按100%返还单位使用。通过试点工作，摸清了试点单位“国有资产有偿使用”底数，发现了管理中存在的问题：一是思想认识不到位，使得资产购建的主观性、管理的放任性、使用的无序性和处置的随意性等问题时有发生；二是“国有资产有偿使用”收益不按规定上缴财政，未纳入预算管理，而是由单位自行决定开支；三是“国有资产有偿使用”管理不规范，不经评估和审批，暗箱操作；四是产权归属不清，“国有资产有偿使用”未经评估作价，随意划拨给实体使用，为产权纠纷留下隐患；五是多数单位“国有资产有偿使用”投入经营后，不提或少提折旧、成本核算不实，水电费、维修费等由财政拨款列支，虚增收入和利润；六是“国有资产有偿使用”收益的支出严重向个人倾斜。
针对国有资产使用中存在的问题，我们在《包头市行政事业单位国有资产管理业务规程》中，提出了行政事业单位对于国有资产出租、出借、对外投资等使用行为，均需按照规定程序报经财政部门批准，规定了国有资产使用收益要上缴财政并纳入预算管理，严格按照规定标准和项目列支。
（五）2009年至2010年在市本级和10各旗县区分别建立、实施了行政事业单位资产信息管理系统，基本实现了固定资产动态管理。此后，市本级每年通过信息系统，参与部门决算审核。2011年至2012年重新办理发放了行政事业单位产权登记证。
（六）为全面摸清事业单位公务用车数量、结构、分布及配备、使用情况，规范事业单位公务用车配备使用管理，完成了公务用车清查工作任务。全市在清查范围内配备车辆的事业单位（以下简称“单位”）共534户，共配备车辆2416台，其中，有编制1795台，无编制835台。为今后预算安排合理配置、使用公务用车摸清了底数。
二、推进预算管理与资产管理相结合存在的问题
推进预算管理与资产管理相结合，在实际工作中遇到许多障碍和问题，一是相关部门和单位对预算管理与资产管理相结合的必要性和重要性认识不足。各部门和单位普遍存在“重钱轻物、重购轻管”现象，资产管理分工不清、职责不明，工作难以落实。二是部门预算管理与资产管理脱节，造成资产购建、使用、处置与部门预算管理两张皮现象。单位仅从自身发展考虑，争资金、争项目、争资产，单位间资产配置苦乐不均现象严重，同时现行体制制约了资产整合与共享。三是相关的制度和办法滞后。尚未建立科学合理的资产配置范围和标准体系，使得预算管理与资产管理相结合工作缺乏依据。四是相关部门对预算管理与资产管理衔接还未形成共识，虽然制定了资产配置标准，在资产配置预算编制工作中缺乏有效流程，难以发挥作用。五是增量资产配置与存量资产管理之间信息不对称。虽然在全市建立实施了行政事业单位资产管理信息系统，基本实现了动态监管，但还未实现与预算编审、政府采购的有机结合，难以有效避免资产重复购置、超编制、超标准购置等问题。六是缺乏绩效考核机制。资产形成后归单位无偿占有和使用，尚未建立资产绩效考评指标体系，缺乏对单位资产管理的绩效考核制度。财政部门在编制部门预算时，除了考虑单位行使职能需要外，还应结合单位资产管理是否规范透明，资产使用效率高低等因素。
三、推进预算管理与资产管理相结合思路
预算管理与资产管理相结合，能够准确核算政府行政成本和事业成本，促进公共行政管理体制和事业单位体制改革，深化部门预算改革，合理配置资源，提高资产使用效率。今后，我们还需加强学习，理清思路，完善制度，努力探索资产管理模式，推进预算管理与资产管理相结合。
（一）提高预算管理与资产管理相结合的必要性和重要性认识。
各级政府、财政、建设部门和单位要加强学习，进一步提高认识，强化领导，明确职责，转变“重资金、轻资产”、“重购建、轻管理”的思想观念，在资产管理全过程改进和提高，努力推进预算管理与资产管理相结合工作。
（二）建立健全行政事业单位资产配置范围和标准体系。
一是要以部门预算改革中心，以实现财政预算的精细化、科学化为目标，按照降低成本、提高效益、公开透明、便于管理为原则，制定和完善资产配置标准，实现资产配置公平、公正、合理。 做好重要资产与大型资产的配置工作。配置重要的、专业性较强和大批量的设备应进行专家论证，对配置的必要性、设备技术标准需求、行业配置规定、市场价格等资料进行逐级审核、论证并实地查看。
二是规范资产配置的运行机制。实际工作中，行政事业单位购置资产经费来源渠道不同，但都应纳入管理，实行统一的配置标准、方法、和审批程序。财政部门内部科室要从财政工作全局出发，克服部门利益、把资产管理和预算管理衔接作为编制部门预算的前提和重要补充，明确财政部门内部各科室的职责范围，加强科室之间的协调配合，推动财政工作的深化改革。
（三）充分利用行政事业单位资产管理信息系统。
要充分利用资产管理信息系统的资产动态数据，将资产预算纳入部门预算管理体系中，逐步完善资产管理与预算管理有机结合的途径和方式，以存量制约增量，以增量调整存量，推动资产配置与预算管理相结合，实现资产的合理配置和有效利用。
（四）加强国有资产使用管理。
国有资产使用管理包括出租、出借、对外投资管理。应尽快出台行政事业单位国有资产出租、出借、对外投资管理办法，严格申报、审批制度，规范行政事业单位国有资产使用的各项活动，防止国有资产流失、维护国有资产权益，实现保值增值。实行收支两条线管理，将国有资产使用收入全部上缴财政，支出按部门预算管理项目安排使用，实现真正的综合财政管理。
（五）做好资源整合工作。
通过调查，研究制定行政事业部门和单位资产整合与共享的办法，利用资产管理信息库有关数据，逐步实现闲置资产统一调配和处置，做好预算管理与资产管理相结合工作。
（六）坚持资产定期清查工作。
部门和单位通过开展行政事业单位资产清查工作，全面了解和掌握资产使用状况、利用效率、完整程度以及使用和处置情况，为细化预算编制、研究出台管理办法提供依据。
（七）加强国有资产处置管理。
按照规定的处置程序和办法严格处置审批，要提供中介机构的评估、审核报告，特别是对土地、房屋建筑物、车辆、大型设备等重点资产的处置要要研究出台专门文件，进一步规范审批程序。资产处置收入要纳入财政专户，严格执行收支两条线管理办法，纳入财政预算，统一管理。
（作者单位：包头市财政局）