泸县会计学会课题组

　　加快农村土地登记确权发证工作，是中央从夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定的高度，作出的重要决策。为建立健全现代农村产权制度，促进城乡要素充分流动，保护农民群众合法权益，实现农村资源效益最大化，加快新农村建设和城乡一体化发展，泸县从2012年9月11日起，在福集镇开始试点土地所有权证、建设用地使用证、农村土地承包权证、房屋产权证、宅基地证和林权证等确权登记工作，为农村产权流转做铺垫、打基础。2013年1月，泸县被列入全国105个农村土地承包确权登记试点县，并开始全县试点。截至今年6月底止，全县19个镇只有福集镇基本完成试点任务，其余镇已经完成工作总量的75％，其中10个进入矢量化和公示阶段，预计全县将于今年11月份完成确权登记。为推进泸县农村土地确权登记工作，笔者就有关问题对福集等乡镇开展了专题调研。
　　一、农村土地确权登记发证的做法
　　目前，泸县辖19个建制镇，251个行政村，584个自然村，2400个居民组，全县土地总面积152526.7公顷(1525平方公里)。该县农村土地确权登记发证的主要做法是：
　　(一)前期准备充分。一是宣传动员要到位。通过宣传让农户知晓确权登记的目的、意义、内容、流程和有关政策，避免产生疑惑性问题，诱发历史性纠纷。二是业务培训要到位。参与试点的工作人员需要知悉土地管理和二轮承包以及此次确权颁证政策，否则可能出现各自为政现象。泸县在组织系统培训的基础上，从18个镇抽调1～2人全程参与了福集镇试点。三是摸底调查要到位。确权颁证将遇到部分农户土地被集体经济组织公益用地占用等特殊情况，需要事前有所准备。泸县分别排查出1200个项特殊事项，通过政策研究事前确定解决办法。四是纠纷排解要到位。土地纠纷是农村最为普遍的纠纷，事前需要彻底排解，否则确权登记将难以推进。泸县采取边摸底边解决的办法，对小问题当场处理，对大问题交由政策研究组研究后妥善解决。
　　(二)政策界定科学。一是土地承包关系要延续。土地二轮承包政策明确30年不变，承包期内农户生不增地、死不减地。因此，确权颁证原则以二轮承包地为依据，对特殊情况需要调地为宜的，实行“一社一策”，由大多数农户说了算。二是宅基地违法占用要区别对待。原则上对合法部分确权，对非法部分按照法定标准补办手续并处罚后确权，对超过标准的部分只作登记不确权。三是土地性质不清要确认。对自留地、开荒地等四界不清、权属不明的土地，只要农户指认清楚、村组没有异议、不损害他人利益且无纠纷的，按实确权。四是行政干预行为要限定。对确权登记，政府主要负责宣传动员、人员组织、纠纷排解、经费保障，业务工作交由技术公司完成，政府不得擅自干预村组大多数人的合法意愿。五是确权方案要群众认同。通过航空拍摄、相控测绘的面积与农户二轮承包明确的面积差异较大，需要群众认可后作为登记依据。
　　(三)技术实力强大。此次确权登记需要建立电子档案和电子地图，经过航空拍摄、相控测绘、现场指界、矢量化、图纸制作、信息公示、合同签订、五证颁发等过程，技术工作占了很大的比例。选择的公司技术实力如何、协作能力强弱等方面直接关系确权登记进程的快慢、质量的高低和最终的成败。泸县采用公开比选的方式，在福集镇试点选定了青岛太阳软件公司，全县推行选定了四川空间信息产业发展有限公司，确权登记80%左右的工作交由公司承担。政府组织人员协助公司人员开展现场指界等工作。目前，全县已完成航空拍摄、相控测绘等基础工作，完成了农村宅基地应办证的74%、农房产权应颁证的51%，农村土地承包权证等确权登记工作正在有序推进。
　　二、农村土地确权登记发证工作遇到的问题
　　(一)农村土地承包经营权确权登记发证工作中存在的问题。一是农民的心理因素不能忽略。农民主要存在着以下几个方面的心理：部分村民希望通过确权颁证弥补减损的土地面积，原来一直没有解决的农田纠纷能够得到解决；部分村民实际种植土地面积大于登记面积，希望借助新一轮确权登记增加惠农补贴；也有人担心自己因户籍迁走而在确权颁证中失去土地。同时，也有一些别有用心的人，借农村土地确权颁证工作大讲土地私有化，侵犯农村集体经济组织利益的利益。二是二轮承包中所叠加积累的新旧矛盾要重点关注。主要表现有两点：因《农村土地承包经营权证》没有及时分发到户，土地权属关系混乱，存在着有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证等现象；存在着农村土地多轮流转、公益设施建设用地占用农田、农转非以及婚丧嫁娶土地没调整、农户间互换田块等土地纠纷问题。三是基层积极性亟待提高。农村基层乡村干部由于顾及社会稳定，对开展农村土地承包经营权登记试点工作总体积极性不高，甚至有些地方不愿意开展试点工作。四是政策性问题需进一步完善。主要表现为农村人员户口迁走后的土地承包经营权退出问题，1998年二轮承包的30年合同还未失效，与这次确权颁证的政策衔接问题，需进一步完善可操作性的措施。
　　(二)农村集体土地所有权确权登记发证工作中存在的问题。在农村集体土地所有权确权登记工作中，要求凡是村民小组土地权属界线存在的，应依法确认给村民小组农民集体所有。泸县90％以上的村民小组组织机构不健全，无法行使农村集体土地所有权。且同一地块中有的属若干村民小组所有，土地权属界线混乱不清，无法确认到每一个村民小组。国有土地权属资料不全，界线不清，调查难度大，其中国有林地和农村集体土地争议较多，无从处理。村与村之间的飞地较多，权属不清，需村、组干部全力配合。
　　(三)宅基地使用权确权登记发证工作中存在的问题。在确权登记发证过程中，由于不同时期的土地政策不同，群众认识程度不同，造成审批的农村宅基地确权发证面积不一，群众意见很大。比如1987年全县土地清理发证时对超出批准面积的宅基地实行罚款后按现状面积确权登记发证，有的宅基地面积多达一亩，有的仍为二至三分地，差别很大。1992年农村宅基地实行有偿使用并重新换证，部分村民交纳了土地有偿使用费，领到了宅基地使用证，有些村民因未交或少交，造成个别乡镇执法尺度不一，农宅换证进行了十年还有部分村民没有拿到宅基地证。
　　(四)农村空闲宅基地较多，土地资源闲置浪费，迫切需要有序流转。调查中发现农村普遍存在一户多宅的现象，大约有10％～15％的农户是一户多宅，农民住宅闲置率在10％～20％左右。私下出租、转让、抵押等流转现象较为普遍。调研中发现农民外出务工、经商、举家外迁进城、城镇居民返乡、农村居住环境差、新民居和幸福新村建设等农民希望土地流转。由此可见，农村宅基地确权登记发证推动宅基地有序流转迫在眉睫。
　　三、农村土地确权登记发证工作对策建议
　　(一)完善矛盾调处机制。加强乡镇农经机构和队伍建设，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。加强乡镇干部相关法律、法规、政策及登记规则、档案管理、地籍测量技术及程序、地籍测量与登记业务操作规程的培训。
　　(二)加强政策法规宣传。加强对法律法规、政策中关于农村土地承包经营权及其登记试点的正确宣传，制定操作性强的试点操作规程。切实发挥村民自治的作用，依靠村民代表大会讨论解决实际纠纷，动员各方力量加强民主监督。对纠纷难解的田块可区别对待，划定争议区，依法、及时、严格查处借机违法重新调整原承包关系或重新组织发包农村土地以及借机侵害发包人、其他权利人权利的行为。
　　(三)遵循农村相关精神。遵循农村土地二轮承包的相关精神。1999年开始农村土地二轮承包规定的承包期限是30年，土地确权颁证工作应严格遵循二轮承包的相关精神，不改变承包地经营权使用年限。
　　(四)明确职责，加强配合。县国土资源局负总责，县政府加强对信访、政法、发改、统计、民政、住建、交通、水务、农牧等部门以及各乡镇人民政府的统一调度，各部门齐抓共管。召开卫生局、教育局、林业局等相关部门会议统一协商确定村小学、村卫生所、林地、林木的权属问题。
　　(五)规范操作，明确政策。县政府按照有关法律程序，制定出台符合当地实际的相关政策，本着尊重历史、实事求是的原则，因乡(镇)、因村、因地制宜，尽快修订《泸县农村集体土地确权发证工作实施细则》，为确保全县“五权”发证工作顺利开展提供政策依据。要程序规范，先摸底疏通，先易后难；要严格执法，先查处后发证，一事一清。各相关部门、乡镇、村、组及企事业单位要认真做好“五权”发证工作的档案管理，及时整理存档。
　　(六)强化应用，规范审批。“五权”发证应与集体建设用地流转、城乡建设用地增减、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩。征地拆迁要依据农村集体土地所有权证和农村集体土地使用证进行补偿；没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转；对新农村建设和农村建设用地整治涉及宅基地调整的，必须以确权登记发证为前提，以此来强力推进农村土地确权登记发证工作。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　(课题执笔人：雷兵能)
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　【责任编辑：于 玲】