王秋华 李嘉明 高健 杨从印 辜 欣



2014年10月12日至11月1日，教育部国际合作与交流司组织的赴英国“教育经费内部控制管理”培训团实地走访了斯旺西大学、罗汉普敦大学、剑桥大学、牛津大学和诺丁汉大学等5所英国高校。利用这次难得的交流机会，笔者一行5人与英格兰教育拨款委员会(HEFCE)、中国驻英大使馆教育处和各高校的相关管理人员、专家学者就审计问题进行了广泛深入的交流。

一、英国高校审计监管体系的基本情况

在英国，随着高等教育教学形势的变化和高校办学经费来源的多元化，也带来了高校审计监管体系的一些新变化。根据文献资料和此前了解，英国现阶段高校审计监管体系呈现以下特点：

(一)外部审计主体日趋多元化，“谁出资、谁审计”的格局已经确立

英国中央及地方政府，英国各地区高等教育拨款委员会(HEFCE、HEFCW、SFC&DEL )，英国研究理事会(RCUK)，欧盟、公商界等，对拨付到英国各高校的教学、科研、学术交流、补助金等经费，均给予了高度关注并执行了严格的审计程序，审计结果直接关系到后续进度款能否到位以及未来高校能否再争取到类似项目。

(二)内部审计建设日趋成熟，“强审计，增效益”的共识已经形成

对于英国的每所公立高校，一方面，根据与英国各地区高等教育委员会签署的财务备忘录(Model Financial Memorandum)要求，设立了基于校董会之下的审计委员会和相应的内部审计机构；另一方面，基于校院两级管理和与绩效评价相挂钩的英国高校运营模式，也使得来自高校自身的审计需求日益强烈，力图通过审计促进学校治理目标落实、内部控制强化以及规避办学风险和提高办学效益。

二、到访英方高校审计监管体系情况综述

在交流中感到，这5所高校在审计监管体系建设方面，既体现了英国高校审计监管体系的共性特点，同时还表现出了在审计建设方面的某些特别之处。现归纳如下：

(一)“自上而下，上下结合”的审计监管体制

英方高校审计监管体系更多强调顶层设计，将审计作为大学治理体系的重要组成部分，在组织架构上实行两级管理。

一是在校董会下设立了审计委员会，从学校的层级审视审计工作、整合内外部审计资源、促进审计成果落实。其中，斯旺西大学等多所大学还特别将审计委员会制度写入了学校的章程，以制度形式固化了审计在大学治理中的作用。综合来看，英方各高校审计委员会具体统筹三方面审计工作：（1）内部审计工作；(2)外部委托审计工作；(3)与上级主管部门和利益相关方派驻审计的协调、配合。

二是在审计委员会下设置了独立的内部审计机构，配备了专业的审计人员并给予了必要的经费保障，具体负责学校内部审计业务的组织开展。

(二)“内外结合，形式多样”的审计监管机制

由于办学规模、性质、业务复杂程度的差异，5所高校在内部审计运行机制上也存在一定差异，体现了英国高校在审计监管机制上的多样性。其中，像斯旺西大学和罗汉普顿大学这类办学规模较小、成立较晚的学校，采取了与卡迪夫大学、金士顿大学等共享审计资源的模式，外方称之为共用的审计部门(Joint Audit) ，解决了审计投入与审计需求之间的矛盾；剑桥大学和牛津大学为了弥补内部审计人员力量不足和业务受限，采取了与德勤会计师事务所和普华永道会计师事务所签署外包协议，由外部审计人员承担部分内部审计业务的方式；诺丁汉大学则基本使用自己的内部审计人员开展相关业务。

通过了解，英国大部分高校审计工作还是以校内自有审计人员承担为主，但个别院校共用审计部门、外包聘请外部审计人员的新动向，一定程度上也体现了英方高校在优化审计资源方面的一些创新思路。

(三)“权威专业，来源广泛”的审计监管人员配备

审计委员会层面，英方高校充分考虑到了高级决策组成人员的权威性、广泛性和专业性。按照英国各地区高等教育拨款委员会要求，英国高校审计委员组成人员不单要有校董会成员，还要有校外专业人员，以及执行副校长和财务处处长等相关管理人员。如罗汉普敦大学校董会8名成员中，包含了校董会成员4人，外部具有相关经历成员2人，执行副校长1人，财务处处长1人，秘书1人。

内设审计处层面，在人员配备上突出专业背景或专业经历，一般会配备高级审计师、内部审计师、高级审计助理、审计助理等专业人员。如斯旺西大学审计处设有处长1人、高级审计师1人、内部审计师2人、高级审计助理1人、审计助理1人。又如诺丁汉大学内部审计负责人鲁滨逊·安妮在2000年来到诺丁汉大学担任内部审计负责人之前，曾创建诺丁汉特伦特大学的内部审计部门，并在中央独立电视台做过审计和财务工作，还曾担任过英国高等教育内部审计师委员会主席。

(四)“系统规范，实用有效”的审计监管制度体系

英方高校审计监管制度体现了体系化、规范化、专业化。一是英国各地区高等教育拨款委员会以财务备忘录(Model Financial Memorandum)的形式，对公立高校审计体制、机制进行了宏观层面和操作层面的要求。如英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)在与本地公立高校签署的财务备忘录中，以附件的形式就公立院校应遵守的审计实务规范( Audit Code of Practice)进行了详细规定，具体涉及与高校有关的各类审计参与主体的工作职能、内容、方式等。二是英国大学董事会主席委员会(CUC)于2008年6月最新修订的《高等教育机构审计委员会委员手册》(handbook for members of audit committees in higher education institutions)，以其操作性强、体系完善，已成为英国大多数高校构建自身审计委员会的指南，并成为英国各地区高等教育拨款委员会等考核高校治理结构和内部控制的依据之一。三是一些高校根据自身工作需要也制定了一些制度、手册、指南等指导性文件。如罗汉普敦大学编写了《审计委员会制度》(Committees of Council-Audit Committee)、剑桥大学编写了《内部审计指南》(Internal Audit at the University of Cambridge)、诺T汉大学编写了《内部审计手册》(Terms of Reference of the Internal Audit Service)。四是英国各高校更为强调具体审计人员的职业资格，因此，具体作业技术和方法一般都会遵循国际内部审计师协会(IIA)最新出台《国际内部审计实务准则》( International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing)、《国际内部审计实务框架》(IPPF) ，《职业道德规范》( Code of Ethics)等规定。

(五)“重点突出，责任明确”的审计监管流程

英方审计监管流程重视“一头”和“一尾”。“一头”即在年度审计计划制定阶段，由审计委员会牵头对一年要开展的审计项目进行充分论证和广泛征求意见，力求审计工作与学校发展目标和经济运行规律紧密契合。“一尾”即重视审计整改，对于审计发现的问题和提出的建议，审计委员会会责成有关部门及时整改，追踪整改过程和进度。对于未及时整改的，还会向学校更高管理层逐级上报，直至问题彻底解决。与此同时，将对被审计单位的风险评估和内部控制评价贯穿于审计作业始终，对于高风险部门和单位，会给予持续且特别的审计跟踪。

如斯旺西大学审计处分6个步骤部署和开展年度审计工作：(1)确定内部审计工作目标、计划和报告发放范围，并报学校管理层同意。其中，重点领域要一年一审，其他领域5年内至少也要审计一次。(2)按照审计目标开展具体审计项目，完成搜集证据、内控测试、询问关键人员、查阅关键文件等工作。(3)审计处内部对阶段审计工作进行质量评估，有时还会邀请学校管理层参与评估，以确保审计结论的客观公正。(4)撰写报告初稿，经内部审计部门主管审阅后，提供给被审计对象(一般是学院或职能部门负责人)。根据学校审计委员会要求，被审计对象在接到审计报告初稿3周内，要针对报告中的审计建议，提出整改意见和时间表。(5)在收到被审计对象的回复后，出具正式审计报告，报告中要把被审计对象的整改意见和时间表也写入其中。最终报告报送被审计对象(学院或职能部门负责人)、校长、行政主管、财务主管和审计委员会成员。与此同时，审计部「J在每个审计项目结束时，向审计委员会提供一个有关被审计单位内部控制评价报告，分为A，B，C，D4个等级。(6)在每次审计委员会会议上，都会关注以往审计中尚未彻底整改的问题，由财务主管通报这些问题的整改进展情况。而对于被评为内部控制评级较低的C级或D级被审计对象，审计部门还会在12个月内开展后续审计，考核审计建议落实情况。

又如牛津大学在审计整改落实方面还有一些可以借鉴的具体做法，在每项审计结束后，审计处会将审计建议报送到设在财务处下的一个财务保证服务团队(Financial Assurance Services team)，这个团队的负责人会提醒学院、部门审计联络员积极组织落实，内部审计师还会在这一过程中给予指导。如果相关单位或部门没有如期整改，财务保证服务团队负责人就会逐级向更高管理人员反映，直至问题解决。

(六)“决策科学，运行高效”的审计监管决策机制 英方审计监管决策机制体现了以下特点：

一是集体决策。重大审计工作安排均通过审计委员会集体研究确定，明确将评估并改善学校的风险管理、内部控制、大学治理、资金使用效益和相应审计资源的有效配置作为重点关注内容。

二是议程明确。每年的开会次数和每次会议都会明确议题，避免流于形式。如斯旺西大学和诺丁汉大学审计委员会每年至少都会开4次会议，主要议题包括与外部审计师讨论年度报表审计结果和财务改进意见；听取学校内部审计部门检验学校内部控制建设情况结果和改进建议；研究采纳英国高等教育拨款委员会(HEFCW)审计报告中关于影响学校运营的意见和建议等。

以上审计监督决策机制的确立，保证了学校审计工作能够为完善大学治理、实现办学目标更好服务，同时不断提升审计工作的效率和效果。

(七)“始于财务，终于管理”的审计监管内容

目前，英方高校已将内部控制贯穿于整个大学事业发展和建设的全过程，同时有着很强的风险防范意识和成本效益意识。在这一背景下，英方高校虽然还开展财务审计，但所占比重明显降低，以内部控制、风险管理为代表的管理审计已成为高校审计的主要内容。同时，对内部审计和外部审计的监管内容又有较为明确的分工。

内部审计部门主要负责管理审计工作的开展，具体负责风险管理、内部控制、治理体系、资金使用效益等内容的评估和完善，更多发挥辅助决策和完善治理功能。如剑桥大学内部审计部门明确开展以下重点工作：(1)系统审计。对某一领域的控制系统进行评价，判断能否实现组织目标。(2)遵循性(合规性)审计。评估相关业务是否符合有关标准，如评估某项经济业务是否符合财务标准。(3)项目管理审计。确认项目控制管理有效，能够如期交付。(4)合同审计。审计大额采购合同和资本项目合同，评估是否符合最佳实践。(5)IT系统审计。对IT控制系统进行评估，包括运用特定软件对IT系统进行测试，如对财务系统的评估测试。(6)咨询业务。根据管理层的需要，对学校一些新政策可能对现有领域带来的影响提供建议。(7)专题工作。在对学校各部门、各领域开展审计的基础上，整理完成一个综合审计报告，提交学校以作决策参考。又如罗汉普敦大学内部审计部门已经将审计介入到学校教学科研、校办产业、招生等各个环节，开展专项评估并提出改进意见。

外部委托审计主要负责报表审计，具体发挥财务鉴证职能。在走访的5所英方高校中，每年都会委托德勤、普华永道等会计师事务所开展年度报表审计。

(八)“分类处理，积极稳妥”的审计结果公开措施

英方高校的年度财务报告，要经外部会计师事务所审计后全面公开，满足上级主管部门监管需要和社会公众、利益相关方的知情权。公开载体包括英国高校委员会(Council of the University )、各地区高等教育拨款委员会等教育管理机构的公共网站和学校门户网站。

英方高校校内审计报告一般只在学校管理层和相关职能部门中有限公开。如剑桥大学内部审计报告正本一般会报送委托审计单位、利益相关方，财务处长和副处长；报告副本报送审计委员会；报告摘要报送校董会。

对于涉及商业机密和个人隐私内容，各高校基本选择了不公开。

三、中英高校审计监管体系异同比较分析及建议

在对5所高校的走访过程中，我们感到中英高校在审计监管体系建设中有很多共同之处，颇有殊途同归之感。同时，一些领域的差异，也引起了我们的积极思考，希望在比较中得到一些有益启示。

(一)中英高校差异比较分析

1.中英高校审计监管体制的差异

英国高校审计监管体制最大的特点是两级管理，在内部审计部门之上，设有审计委员会，直接向校董会报告工作，起到了很好的统筹校内、校外审计资源的作用，同时有利于审计结果向学校管理层的及时反馈和在相关职能部门间的有效沟通，最终利于审计结果的更好落实。

在我国高校能够体现这一议事过程的类似机制主要是经济责任审计联系会议，但尚有以下待完善空间：(1)目前尚处于各高校自发组建阶段，有的已建立，有的还没有；(2)一些高校对经济责任审计联席会议制度的议事内容和流程尚不明确；(3)经济责任审计联席会议本身属于职能部处间的审计工作沟通机制，无法满足统筹全校内、外部审计资源的需要，是否拓展其职能有待探讨。

2.中英高校审计监管内容的差异

英国高校审计内容体现在管理审计和财务审计两个方面，并且以内部控制、风险管理、资金使用效益等审计为主要内容的管理审计已经成为高校内部审计工作的重点，审计已触及到管理工作各个层面。通过审计推动并完善学校内部控制和治理结构，进而最大限度降低舞弊发生概率，并提高资金使用效益，已成为英国高校审计同行的共识。

我国高校审计监管内容总体来说还是以财务审计为主，尚处于由财务审计向管理审计转型的过程中。在国家和教育部越发重视高校内部治理优化和内部控制完善的大背景下，有必要加快这一转型步伐。

3.中英高校人力资源运用方式的差异

对我们来说，英国高校在审计人力资源的利用上堪称大胆，在保证审计独立性的前提下，规模较小的学校可以几所学校共用一套内部审计人马；规模较大的学校在人力不足或业务受限的情况下，也可以聘请外部审计人员配合开展审计业务。

相比较而言，我国高校内部审计大多处于“关起门来办审计”的阶段，校际间在业务共担、经验互通、资源共享等方面的联动机制还较少。

4.中英高校审计结果公开和落实方面的差异

英国高校在审计结果公开上采取了有选择的公开方式，内部审计结果仅在学校管理层和相关职能部门中有限公开，而委托会计师事务所开展的年报审计则基本实现了全公开。对于审计发现的问题和建议，通过审计委员会跟踪推动、明确具体牵头整改部门、开展跟踪审计等方式，基本保证了有关问题的有效落实。

我国高校对于审计结果公开的内容、范围和方式尚处于探索阶段。针对审计整改，一些高校“重审计、轻整改”的情况还不同程度存在，并且缺乏类似审计委员会这样的联动保障机制。

(二)对中国高校审计监管的建议

1.促进并完善基于大学治理的高校审计监管体制建设

借鉴英国高校在校董会下设置审计委员会的有益做法，在巩固现有高校经济责任审计联席会议制度、科研审计联席会议等综合议事制度的基础上，探索建立范围更广、层级更高的审计工作联席会议制度或审计委员会制度，从而进一步畅通审计与学校领导层的沟通协调，进一步加大审计与学校相关职能部门的业务沟通，进一步优化对学校整体内、外部审计资源的统筹协调。

2.加快推进高校内部审计由财务审计向管理审计转型

坚持“两手抓，两手硬”，既要发挥高校内部审计在发现问题、促进党风廉政建设中的规范性作用，又要在完善大学治理、提升内部控制中发挥建设性作用。既要“看好家”，更要“护好院”，通过扎紧制度的篱笆，使得高校内部管理更加完善。

3.创新高校内部审计人力资源运用方式

借鉴英国高校在内部审计人力资源运用上的大胆思路，本着积极稳妥的原则，逐步探索我国高校“开门办审计”的模式，一是同城间、同类学校间可以试点开展共同审、交叉审；二是教育部财务司可发挥教育主管部门统筹协调职能，抽调高校内部审计人员开展对一些高校的内部控制专项评审；三是通过建立专家库的方式，将校内和校外的工程、法律、财务等专家吸引到校内审计工作中来，充实审计力量。

4稳健推进审计结果公开，扎实推进审计结果落实

借鉴英国高校对年报审计结果公开的做法，在我国高校试点开展年度财务报表委托审计工作，并逐步公开有关审计结果，满足公众对高校教育经费使用情况的知情权和监督权。与此同时，进一步建立健全审计结果落实的保障机制，明确整改责任主体、细化整改时间表、加强后续跟踪审计，确保把每一项审计建议落到实处。

总而言之，通过此次赴英内部控制专题培训，直观鲜活地了解了英国高校内部控制审计方面的成型做法。同时也看到，英国教育审计部门也面临着诸如内外部审计如何更有效对接、审计评价指标如何更好量化等问题。在教育部大力推动高校内部控制建设的大背景下，作为高校内部审计人员，既是机遇，也是挑战，需要主动谋划、积极参与到巩固完善高校内部控制的工作中去，加快推进审计工作由财务审计向管理审计转型。既要“摸着石头过河”，敢想敢试，在实践中总结提高；还要积极向包括英国高校在内的世界高校吸收好的经验和做法，“以彼之长补己之短”。当然，在借鉴中还要充分考虑中外诚信体系建设、经济发展水平、教育管理体制等差异，贴合中国国情，进行本土化再造，最终探索出一条适合我国高校特点的内部控制审计新模式。