肖美凤



随着国家对科研经费的投入力度逐步加大，对科研经费的管理也日趋突显其重要性。科研经费的管理是否科学与规范，使用是否合理，直接影响到科研质量和科研水平，影响科研人员的积极性和科研事业的发展，关系到高校的学术风气、人才培养和学科建设水平。高校科研经费的金额逐年增大，涉及的部门数量增多，参与人员的规模急剧扩展，带来的效益和成果也逐步丰富，但同时高校科研经费管理存在的问题也层出不穷。为进一步规范行政事业单位内部控制，提高内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号，以下简称《内控规范》）。国内不少高校已经开始着手按照《内控规范》的要求，拟制定一系列评价指标，定期对学校内部控制的有效性进行评价。为了更好地组织高校的科研活动，确保科研经费的有效控制，本文将从现代大学科研经费内部控制评价体系的必要性和如何构建上提出一些建议，根据内部控制五大要素构建一套通用的科研经费内部控制评价体系，为规范学校科研经费管理提供一定的参考依据。

一、建立科研经费内部控制评价体系的必要性

高校科研经费管理问题屡见不鲜，科研经费审计风险也不断增大。不少学者披露过高校科研经费管理使用存在的问题，如张晓红、陈昌意（2010）、姚震（2012 ）、肖明生（2013）指出部分高校对科研经费的管理使用思想存在偏差，缺乏管理制度和科研管理的复合型人才；科研经费预算编制松散，执行不力，科研项目成本核算不完全；科研经费的管理信息缺乏共享机制，导致重复建设和损失浪费；缺少严格的内部牵制制度和内部管理控制的协调、监督、检查、评价和完善，滋生腐败等现象。此外，谢卫华、徐建科（2010）则通过观察高校科研经费审计现状，指出现代大学的审计实务比较“初级”，审计方式比较“原始”，审计范围比较“狭隘”，缺乏经济业务风险防范意识，内审独立性相对较差，只偏重事后审计，导致内部审计监督力度、深度不够，审计报告效用不大。另一方面，张美蝉（2011）强调构建高校内部控制评价体系是推动组织内控顺利实施的重要制度保障，有利于及时发现并克服高校内部控制的缺陷，有助于提高内控制度的执行力，能够有效提升高校的核心竞争力，促进高校实现可持续发展。

为了充分发挥内审积极差错纠弊、预警预防、审计威慑、促进内部控制建设、提高系统运行质量等5项职能，成为高校的“免疫系统”，为科研经费的管理和使用保驾护航，建立健全内部控制评价体系就显得迫在眉睫。

二、如何建立科研经费内部控制评价体系

人们对科研经费管理的关注度逐步提高，如何建立完善科研经费内部控制体系，健全科研经费管理已成为时下的热点话题。2009年9月1日，中国内部审计协会发布的《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》明确指出，高校内部审计机构应加强对科研经费管理内部控制审计。这为高校加强科研经费管理，有效开展科研经费审计提供了理论依据和制度保证。科学合理的指标体系是整个评估工作的基础和标尺，它的确定具有很强的导向性，也将在很大程度上决定评价结论的客观性和可靠性。

不少学者研究了科研经费管理的各环节，并指出科研经费内部控制评价体系需要重点关注的重点环节，也为如何加强科研经费管理以及构建评价体系提出了建议。如谢卫华、徐建科（2010）认为应识别和评估科研经费使用中所面临的风险，并采取必要的风险应对措施，通过对各环节内控制度的测试，确定实质性测试的性质、范围和重点，使得评价指标真正反映评估的内容。李佳（2011）提出了综合模糊评价法，认为要加强科研经费的审计与监控的风险管理。张波（2011）认为应对科研经费使用过程中的预算、拨付、支出和结账4个环节进行控制管理，建立健全科研经费监管体系。张美蝉（2011）强调要加强对内部审计人员的职业道德教育和职业技能培训，注重提高主要执行人员的素质。姚震（2012）则从高校科研经费内部会计控制的要点出发，强调要加强经济业务风险控制、预算管理控制和监督审计控制，加强监察力度，将监督关口前移，及时发现和反馈管理中的问题并进行纠正。肖明生（2013）提出要营造良好的内部环境；强化风险意识；以科研经费预算为重点加强控制活动；充分利用现代信息技术手段；完善监督制约机制。

三、现代大学科研经费内部控制评价体系

高校科研经费的内部控制，需要充分利用现代信息手段，提高控制点固化率，提高内部控制效率，发挥完善的内部牵制制度的作用，建立严密的业务文件、档案和资产记录制度，健全内审控制，建立更系统、准确、可比、可操作和实用的评价体系。本文拟建立的现代大学科研经费内部控制评价体系即是以内部控制五要素为主线，包括控制环境、风险评估、控制活动、监督评价和信息沟通，同时考虑高校科研经费内部控制整个流程，以资金流向为切入点，对项目立项、资金到位、资金使用，直到项目结题等各环节进行全过程跟踪研究，并就关键控制点设立评价指标和关注点而构建，以期为规范高校科研经费管理提供一些参考。

（一）控制环境

1.管理层理念。包括学校领导的重视情况；科研管理部门是否建立发展目标和内控制度；财务部门关于科研经费的制度规定情况。

2.职责分工。包括学校各部门职权与责任的分配；二级单位对科研经费管理制度宣传教育执行情况和履行监管责任情况。

3.胜任能力和考核体系。管理人员是否具备胜任能力，是否定期进行培训；是否建立科研人员考核评价体系并有效执行等。

（二）风险识别与评估

1.项目申报风险。学校是否利用专家的工作；各科研管理部门指导和协助科研人员做好项目申报工作情况；执行项目申报程序情况；科研项目立项风险控制等。

2.项目合作风险。学校对合作单位审核情况；科研合同协议合法、合规性，违约责任及解决纠纷的方式等要素；合作款管理等。

3.项目开展风险。虚假交易、“非法”支出或支出比例“不合法”，科研设备据为己有，科研经费不结题等的风险识别；审查引起科研风险的原因、概率，以及管理层是否意识到了风险的存在并采取相应的措施。

（三）控制活动

1.拨付环节。项目预算、配套、自筹资金的到位情况；是否全部纳入学校财务统一管理；是否存在“坐支”现象；经费在各部门间的流转、审批情况；经费的记录与办理是否职责分离；合作项目按约定拨款情况。

2.预算环节。经费预算三级审批情况；预算编制与审批是否职责分离；预算编制是否科学合理真实；经费支出预算是否附有详细的编制说明书；是否实行政府采购；预算调整的必要性和程序规范性；支出预算及其所附预算编制说明书是否进行评审并提出书面评审意见。

3.支出环节。支出的真实性、合法性、准确性及效益性；支出审核机制建设和执行情况，大额资金支付是否经过授权审批；经费审批、经办和记录是否职责分离；科研设备、耗材等采购使用管理情况；是否专款专用；劳务费的发放比例是否合规，间接费用提取和使用分配的规则和效果。

4.决算环节。是否按时结题；经费决算报表的编制真实合法性；各项经费支出预算执行情况；财务部门是否按规定及时办理结账手续；结存、结余经费规范管理情况。

（四）监督评价与纠正

1.审核监督。①日常管理控制：科研管理部门和项目承担单位是否制订科研项目的日常管理规范，并按照规范进行监管；科研管理部门是否定期或不定期进行检查，监督项目的进展并及时书面报告；内审部门是否对经费预算的执行情况进行检查、监督；有条件的学校是否委托中介机构进行中期考核。②项目实施过程中重大事项变更的审核把关情况：二级单位对项目执行进度和进展情况的督促、管理情况；是否针对科研经费的预算、支出及结算三个重要环节建立相应的控制制度；审计人员是否加强对科研经费的预算和支出审计，特别是重大重点的项目，是否全过程监督。

2.绩效评价。学校、二级单位是否建立科研成果评价标准体系，是否评价科研效益；重大科研设备使用效益；是否评价项目的内部控制情况。

3.纠正整改。科研管理部门是否及时督促限期整改科研经费使用和管理存在的问题，并落实整改意见；对未能正确履行监管职责的责任单位和个人的责任追究情况。

（五）信息交流与反馈

1.账务处理信息。会计科目设置规范性、核算内容和财务资料的真实、合规、准确和完整性，经费开支审批程序和手续的完备性，以及相关财务档案资料保存管理情况等。

2.信息公开情况。学校、二级单位的科研经费管理、审计制度是否向所有教职工公开；项目承担单位是否主动书面报告项目进展和经费使用情况；项目负责人是否主动申报与项目合作单位、人员的利益关系；科研项目管理和经费使用是否公开透明，科研行为是否规范等。

总体来说，《内控规范》要求行政事业单位重点关注业务层面的内部控制，为了确保现代大学科研经费内部控制的有效性，高校不仅要形成类似上述的科研经费内部控制评价体系，更要着力加强宣传引导，组织培训，务必紧贴实务，重在指导内控建设的实务操作，让内部控制的理念深入人心，在全校范围内形成注重风险防范、强化责任意识的风气，为贯彻实施内控规范营造良好的舆论氛围和社会环境，才能真正实现科研经费的有效内部控制，实现现代大学科研事业的可持续发展。