德阳市财政局课题组

为扎实有效、积极稳妥推进德阳市政府购买服务工作，德阳市财政局对遂宁市建立社会组织孵化中心及河东新区购买市政公共服务项目进行了考察，并与遂宁市财政局进行了深入交流。通过考察和交流，了解遂宁市政府向社会力量购买服务的实施办法，学习财政部门在该工作中的职责及有关部门分工，购买城市管护、社会养老等服务的具体操作办法等，其经验具有借鉴意义。
　　一、遂宁市政府购买服务工作开展的整体情况及初步成效
2012年底，遂宁市市委、市政府决定采取主要以政府向社会力量购买的方式提供公共服务，制定了三步推进工作目标：2013年开始在市级部门试点,2014年在建设等领域取得重点突破，2015年将凡是能够由政府购买的项目对社会力量全面开放。经过近两年的探索，遂宁市政府购买公共服务项目从2013的17项扩大到今年的5类34项，整合的购买资金从2013年的4469万元增加到20046万元，政府购买服务范围逐步扩大，制度体系初步建立，购买流程进一步规范，社会各方反响良好，取得了初步成效。
　　（一）推进政府职能转变
政府购买服务改革就是釜底抽薪，先把职能转移出去，坚持“权随责走、费随事转、事费配套”的原则，转变政府职能就落到了实处。遂宁市河东新区购买市政服务的探索和实践就是有力的例证，通过购买的方式将城市管理局从事绿化养护、环卫保洁和路灯管理三项公共服务的职能剥离出来，由专业市场主体承担，城市管理局专门从事管理和监督工作，仅15名工作人员，便高质量完成了15平方公里的市政管理工作任务。
　　（二）提高服务质量和效率
政府服务向社会力量购买后，由于提供服务的市场主体专业化程度更高、管理更精细，服务质量和效率也更高。同时，由于公共服务项目的承接主体大部分通过政府采购的方式公开招标或比选确定，且在实施过程中引入了市场机制和绩效考评机制，服务质量和效率直接与经济利益挂钩，直接和参与下一个承包周期的竞争相联系，增强承接主体的危机感、责任感，从机制上保障了提供服务的质量和效率。
　　（三）有效节约财政资金
实施政府购买服务后，原来由行政事业单位直接实施的服务项目改为由社会力量提供，实现了“养事不养人”，养事的钱通过竞争的方式最终确定具体额度，大大节约了财政支出。如：2013年，遂宁市城市管理执法局建设数字城管指挥中心、政府办建设12345政府服务热线、市委政法委推进社区网格化管理等，都通过政府向社会力量购买的方式，除调整原单位富余人员从事管理工作外，没有新增加人员，改变了以前部门每干一件事都要成立机构、要编制、要人员、要经费的传统作法，减轻了财政负担。
　　（四）提高财政管理水平
购买服务是财税体制改革的重要内容，对于有效提高财政科学化、精细化管理水平意义重大，“重分配轻管理”的财政专项资金管理现状得到了有效改变。一是专项资金安排引入市场化手段，一定程度上提高了财政资金安排的合理性；二是政府购买服务与绩效预算管理有机结合，提高了财政资金使用效果；三是相关资金整合使用，盘活了专项资金存量，整体效能得到发挥；四是财政资金在阳光下运行，接受社会各界监督，财政预算透明度进一步提高。
　　二、遂宁市河东新区购买市政公共服务的实践
在遂宁学习考察时，考察组实地参观学习了遂宁市河东新区购买市政公共服务及遂宁市社会组织孵化中心培育社会组织的实践。
　　（一）基本情况
遂宁市河东新区成立于2002年9月，位于遂宁市涪江东岸，定位为市城区功能拓展区。新区规划面积52平方公里，建成区面积15平方公里，人口达15万。新区成立之初，城市环卫保洁、绿化养护、路灯维修等市政管理公共服务仍按传统模式管理，由市政局直接提供。但随着新区建成区面积的不断扩大，市政局编少事多、管理经验不足等矛盾日益凸显。同时管理和服务水平跟不上新区高速发展的需要，脏乱差的市政服务引起社会各界关注。在这种情况下，经过艰难的尝试和探索，逐步走出了一条“市政局从‘既是市政公共服务的供给者又是生产者’的双重角色向单一供给者转变，通过市场购买的方式向市民提供市政公共服务”的新机制。
　　（二）具体做法
1．积极稳妥试点。2005年，新区建成区面积达到7.36平方公里，仅城市道路和绿化养护面积就分别达到35万平方米和150万平方米，靠当时市政局的7名工作人员，采取传统的模式已难以做好市政管理和服务工作。在市编委不同意增加人员编制的情况下，决定把市政局从繁忙的事务性服务工作中解脱出来，专门从事市政管理和监督工作，将绿化养护、环卫保洁和路灯管理三项公共服务拿出来由专业市场主体实施，正式启动了政府购买市政公共服务试点。截至目前，新区15平方公里建成区的环卫保洁、绿化养护、路灯日常维护以及五彩缤纷路、观音湖湿地公园和联盟河观音文化园的维护管理，全部采取政府购买公共服务的模式进行。
2．严格规范操作。在具体的操作中，按照“公平、公正、公开”的原则，由市政部门对服务外包项目的成本进行初步核算，再由财政评审中心对服务外包费用进行评审，形成政府采购控制价报新区管委会审定后，分标段公开招标，确定服务承接主体。同时，在选择提供公共服务企业上，制定严格的准入标准，具体细化到了管理资质、注册资本、历史业绩、信用状况等方面，保障了承接公共服务企业具有提供相应公共服务的管理和经营能力。通过竞争招标，四川锦宾物业、中航物业、成都中南物业、重庆超越物业等9家物业管理、园林绿化企业先后中标新区市政公共服务外包项目。
3．制定作业标准。在与中标企业签订的服务合同中，根据承包项目的不同性质，制定了城市道路清扫保洁及垃圾中转作业、绿化养护、路灯日常维护等作业标准。在项目实施过程中，对照标准严格量化考核，确保了服务质量。
4.强化绩效监管。在服务项目外包后，并没有当“甩手掌柜”，而是把主要精力放在管理和监督上，经常性开展实地检查，加强服务项目实施过程监管，及时指出服务承包单位在日常管理中存在的问题，督促限期整改。同时，根据制定的作业标准，制定了严格的考核办法，资金拨付与项目实施进度和考核评估结果挂钩，且将考核结果作为下一个承包期选择服务外包承接企业的重要依据。
　　（三）主要成效
1.改变公共服务购买方式。通过购买市政公共服务，在传统的、政府主导的市政公共服务领域，引入市场机制，把市政管理部门作为公共服务生产者和供给者的职能分离出去，改变了“政府办事业”的传统模式，实现了“管办分离”、“养事不养人”。如果按照传统管理模式，市政局下需设立环卫、绿化、路灯、公园4个下属管理事业单位，需管理人员近100名；采取政府购买市政管理服务方式后，市政局仅15名工作人员便能高质量完成15平方公里的市政管理工作任务。
2.有效节约财政资金。2013年，新区城市环卫、绿化、路灯三项市政公共服务外包支出约950万元，城市管理局机关支出约75万元，合计支出1025万元。如果按照传统模式管理15平方公里城市环卫保洁、绿化养护、路灯管理仅管理人员就需100人左右，生产作业工人近800人，加上设施设备购置等投入，每年财政需支出约1800万元。每年节约775万元，节约效果十分显著。
3.提高市政公共服务质量。由于承接主体是相关领域的专业化的管理公司，他们的管理模式更先进、作业设备更专业，加上严格的合同管理和竞争机制，促使其不断改进服务方式、提高公共服务质量。目前新区的市政管理已成为全市的一面旗帜，特别是由四川锦宾物业公司管理的“一路一园”项目已成为展示遂宁城市形象的“窗口”，观音湖湿地公园成功创建为国家4A级景区。优美现代、干净整洁新区面貌随时展现在世人面前，成为遂宁城市的一张名片，受到各级多位领导和外地客商高度评价。
4.为被征地农民提供就业岗位。在政府购买市政公共服务时，对投标服务企业提出用人要求，要求中标企业聘用本地管理岗位员工不得低于30%，生产岗位员工聘用河东新区失地农民数量不得低于80%。所聘员工由中标企业管理，减少了政府用人纠纷。目前，我们通过政府购买市政服务一项就解决被征地农民就业岗位500余个。
　　三、考察学习的几点体会
　　（一）党委政府重视是前提
在推进政府购买服务过程中，遂宁市委、市政府高度重视，认识到位，主要领导多次主持召开会议研究，并在各种会议上反复强调，要求高标准、高起点、大胆探索、全面推进。同时市级相关部门密切配合，确保了政府购买公共服务改革积极稳妥推进。
　　（二）预算倒逼是关键
政府购买服务必须从预算编制入手，通过编制政府购买服务项目预算，改变财政资金支付方式，建立起预算倒逼的机制，才能彻底破除来自各方面的的阻力。
　　（三）规范操作是基础
实施政府购买服务，必须从制度层面建立规范、简明、高效的工作流程，既便于购买主体规范操作，又有利于监督管理，有效避免违纪违规行为的发生。遂宁市政府印发了《关于加快推进政府购买社会组织服务的意见》（遂府函〔2012〕113号），2013年8月遂宁市人民政府办公室印发了《关于进一步深化政府购买公共服务的实施意见》（遂府办函〔2013〕177号），在此基础上，遂宁市制定了《购买公共服务承接主体确定暂行办法》、《购买公共服务承接主体退出暂行办法》、《购买公共服务监督工作暂行办法》、《购买服务绩效评价暂行办法》、《购买服务公共服务事项报告制度暂行办法》，初步建立起了相对完善的政府购买服务的制度体系。
　　（四）强化监管是保障
推进政府购买服务必须防止“放而不管”的倾向，要加大业务主管部门的管理责任，强化财政、审计、监察等部门的监督责任，同时鼓励社会各界参与监督。只有监督管理到位，政府购买服务才能够达到预期效果。
　　四、积极稳妥、扎实有序推进政府购买服务工作的几点建议
为更好地贯彻《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号）和《四川省人民政府办公厅关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》（川办发［2014］67号）精神，应加快推进政府购买服务工作。
　　（一）加强对政府购买服务工作组织领导
建议市各级政府按照国务院、省政府的要求，将推进政府购买服务摆在发展改革的重要位置，增强紧迫感、使命感和责任感，扎实有效地推进政府购买服务工作。
　　（二）出台全市政府购买服务的实施意见及配套办法
依据国务院办公厅文件（国办发［2013］96号）和省政府办公厅文件（川办发［2014］67号）精神及有关要求，建议尽快出台《关于推进政府向社会力量购买服务的实施意见》，2015～2016年，政府购买服务工作在全市逐步推开。到2017年，全市初步建成政府购买服务平台和机制,相关制度法规建设取得明显进展。到2020年，全市基本建立比较完善的政府购买服务机制，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。
　　（三）要尽快开展政府购买服务的试点工作
按照“积极稳妥、有序实施，科学安排、注重实效，公开择优、以事定费，改革创新、完善机制”的原则，2014～2015年，在部分市级部门，选取一些适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务进行试点，如：市政公共服务中新修道路、广场的园林管护、环卫清扫，以及上级文件已明确要求进行政府购买服务试点的学前教育、社会养老、残疾人服务等事项，突出所购买服务的公共性和公益性。
　　（四）加强政府购买服务宣传培训工作
财政、民政等部门要加强宣传培训工作，一是使各县（市、区）、市级各部门充分认识现阶段推广政府购买服务的重要性和现实性，准确把握政府购买服务的范围和内容、工作程序和机制，解决“买什么、怎么买、达到什么目的、取得什么效果”的问题；二是组织试点项目单位的分管领导和具体经办人开展专题业务培训，明确操作流程和具体要求；三是要充分利用新闻媒体，及时宣传政府购买服务的重要意义、政策措施和有效做法，尽可能取得社会各界、人民群众更多的理解和支持，为推进改革工作营造良好的舆论环境。
（课题组组长：杜习瑛
课题组成员：邓学刚（执笔人）
夏俊明 廖 军
张辉林 肖兴明）
【责任编辑：于 玲】