四川省财政厅财税法规制度处

　　从财政管理层面来看，政府采购制度是引领公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一，也是政府调控经济的有效手段。《政府采购法》自2003年1月1日实施以来,对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设发挥了重要作用。但随着政府采购规模的不断扩大以及财政改革的不断深化，政府采购活动中也暴露出一些社会普遍关注的问题。今年1月30日，历经12年立法历程，国务院终于颁布《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），自2015年3月1日正式施行。
　　一、制定《条例》的原则和思路
　　《条例》制定过程中，主要把握了四个原则：一是做好法律法规之间的衔接。《条例》严格依据《政府采购法》制定，同时也注意与《预算法》及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例、《合同法》等法律、行政法规做好衔接。二是强化政府采购的调控作用。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，《条例》充分发挥政府采购的调控作用和政府采购的政策功能，保障政府目的的实现。三是创新政府采购管理理念和方式。在严格采购程序管理的同时，强化采购需求和结果管理。四是提高政府采购的透明度，加强社会监督。
　　二、《条例》的主要内容
　　（一）《条例》进一步明确了政府采购的适用范围
　　《条例》从采购主体、资金来源、采购标的、项目标准四个方面明确了政府采购的适用范围。
　　一是采购主体即《政府采购法》所规定的采购人。采购人主要包括国家机关、事业单位和团体组织三类。
　　二是资金来源为“财政性资金”。对此，《条例》明确“财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。”并规定采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，采购资金可以分割的，使用财政性资金的部分，适用《政府采购法》及《条例》，采购资金无法分割的，统一适用《政府采购法》及《条例》（第2条）。而新《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”（《预算法》第4条），联系起来看，《条例》的规定实现了将国家机关、事业单位和团体组织所有使用财政性资金的采购都纳入政府采购进行监管。
　　三是采购标的包括工程、货物、服务。在这方面，《条例》与《招标投标法》及其《实施条例》相衔接，解决了长期以来《政府采购法》和《招标投标法》适用范围冲突的问题。规定政府采购工程以及工程建设有关的货物、服务,不以招标方式进行的，适用《政府采购法》及《条例》，以招标方式采购的，适用《招标投标法》及其《实施条例》（第7条）。同时，《条例》明确了“工程”及“有关货物、服务”的概念。即工程是指建设工程；与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务（第7条第2款）。举例来说，如果是在新建和改建工程中购买电梯，就应当适用《招标投标法》及其《实施条例》，如果是单独对已有建筑物中的电梯进行更换的购买，就应当适用《政府采购法》及《条例》。对于“服务”，《条例》与《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》相衔接，规定“服务”包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务（第3条），明确了政府向社会购买公共服务属于政府采购范围，必须按照《政府采购法》及《条例》的规定进行购买，从而确立了政府购买服务的法律地位。
　　四是项目标准，即集中采购目录以内或采购限额标准以上。所谓集中采购，“是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理或者进行部门集中采购的行为”（第4条），与之相对应的是分散采购，即“采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为”（第4条）。而对于集中采购目录和采购限额标准，《条例》规定由省级政府或其授权机构根据实际情况确定（第5条）。这里需要注意是，分散采购也是政府采购，也受《政府采购法》和《条例》的调整，只有既不在集中采购目录以内又不在限额标准以上的采购，才不属于《政府采购法》和《条例》的调整范围。
　　（二）《条例》细化了政府采购信息公开的规定
　　政府采购被称为“阳光下的交易”。今年1月1日起施行的新《预算法》也对政府采购公开提出了要求。为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公开、公平、公正，《条例》按照政府采购全过程信息公开的目标导向，主要作了五项规定：
　　一是采购信息须公开。政府采购项目信息应当在指定媒体上发布（第8条）。采购项目预算金额应当在采购文件中公开（第30条）。采用单一来源采购方式，只能从唯一供应商采购的，还应当将唯一供应商名称在指定媒体上公示（第38条）。
　　二是采购文件须公开。采购人或者采购代理机构应当在中标、成交结果公告的同时，将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等采购文件同时公告（第43条）。
　　三是中标、成交结果须公开。中标、成交供应商确定后，应当在指定媒体上公告中标、成交结果（第43条）。
　　四是采购合同须公开。采购人应当在政府采购合同签订之起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告（第50条）。
　　五是投诉处理结果须公开。财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告（第58条）。
　　（三）《条例》强化了政府采购需求和履约验收
　　针对社会反映强烈的政府采购质次价高等问题，《条例》进一步明确了采购人的责任义务，完善了采购程序，主要作出了以下三方面规定：
　　一是明确采购人需求责任。规定采购人应当厉行节约，科学合理确定采购需求（第11条），采购需求应当完整、明确，符合国家法律法规规定的技术、服务、安全等要求，必要时应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见（第15条）。
　　二是规范采购方式的选择。针对实践中因协议供货导致政府采购价格高于市场价格的问题，《条例》规定列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外（第24条）。
　　三是强化验收环节把关。“床垮垮”、“黑心棉”等事件突出反映了政府采购在验收环节职责不清、把关不严的问题。为解决这些问题，《条例》规定采购人或采购代理机构应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告（第45条）。
　　（四）《条例》加强了对政府采购评审专家的管理
　　为了保证评审专家公平、公正评审，从制度上堵塞政府采购寻租空间，《条例》对政府采购评审专家的入库、抽取、评审、处罚、退出等环节作了全面规定。
　　一是实行专家库动态管理。为保证评审专家“随机”产生，防止评审专家终身固定，《条例》明确省级以上人民政府财政部门对政府采购评审专家库实行动态管理（第62条）。除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家（第39条）。
　　二是明确评审专家的评审要求和责任。《条例》规定评审专家应当遵守评审工作纪律（第40条），根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，并对自己的评审意见承担责任（第41条）。
　　三是强化对评审专家的失信惩戒。《条例》规定各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台（第63条）。
　　四是细化评审专家违法行为的法律责任。《条例》针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定了相应的法律责任（第75条），包括其评审意见无效，不得获取评审费，禁止其参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚，依法承担民事责任，依法追究刑事责任等，既使其从业受到限制，又使其经济上付出代价。
　　（五）《条例》进一步规范了政府采购质疑与投诉处理
　　质疑和投诉是《政府采购法》赋予供应商维护自身权益，保障政府采购知情权的法定权利，也是落实供应商参与监督政府采购活动的重要措施。为规范质疑和投诉权利的行使及处理，《条例》重点对询问答复、质疑期限、证明材料、投诉处理的方式等作了进一步明确（第52~58条）。其中，答复询问应在3个工作日内；供应商“应该知道其权益受到损害之日”明确为受到采购文件或公告期满之日、各采购程序环节结束之日、中标或成交结果公告期满之日三种情况；明确要求供应商质疑投诉应当有必要的证明材料。
　　（六）《条例》细化了政府采购违法行为的法律责任
　　《条例》在《政府采购法》规定的基础上，进一步细化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形及法律责任，使责任追究有法可依（第66~77条）。
　　一是细化违法情形。《条例》增列的违法情形有34种之多，例如采购人、采购代理机构通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同以及供应商之间恶意串通的具体情形等。
　　二是强化法律责任。针对采购人、采购代理机构、供应商的违法情形，明确规定给予限期改正、警告、罚款，同时还要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。