德阳市财政局课题组

　　2012年，四川省人民政府办公厅印发了《农村公共服务运行维护机制建设示范试点实施方案》，由此拉开全省农村公共服务运行维护机制建设试点工作的帷幕。农村公共服务运行维护建设涵盖村内户外基本公共服务和基础设施运行维护，其目标是实现“小改革、大机制、小资金、大舞台”，致力于解决农村最急需、村民最期盼、受益最直接的问题。试点工作是落实十八大精神，实现公共财政覆盖农村，促进城乡基本服务均等化的一项重大制度创新，是深化农村综合改革的重要抓手和加强基层民主政治建设的助推器。在此通过总结德阳市的经验成效，探讨进一步完善农村公共服务运行维护机制的对策与建议。
　　一、试点工作推进情况
　　2012年，广汉市作为全省首批农村公共服务运行维护试点县（市），173个行政村全部纳入试点；2013年，中江县100个行政村纳入省级试点；2014年，中江县被列为整体推进县，760个行政村均纳入省级试点，旌阳区、绵竹市、什邡市、罗江县被列为局部推进县，每个县（市、区）三分之一的行政村纳入省级试点，全市省级试点村达到1094个，比上年增加821个，各级财政安排补助资金5470万元。此外，什邡市本级财政增加投入797万元，将省综改办确定的37个试点村扩到124个，实现了全覆盖。
　　2012～2014年，各级财政对试点村按照每年每村5万元（其中中省补助3万元，市县配套2万元）的标准累计安排资金8497万元（含什邡市扩面提标增加投入797万元）。
　　各县（市、区）综改办按照《四川省农村公共服务运行维护机制建设示范试点实施方案》、《四川省农村公共服务运行维护机制建设工作手册》等要求，稳步推进农村公共服务运行维护机制建设试点示范工作，做到五个坚持。一是坚持尊重村民意愿。村内事，村民议，按照多数村民意愿，将运维资金用于解决村内最急需、群众最急盼、受益最直接的突出问题。二是坚持“自下而上”决策。先由各组村民商议选择公共服务运维项目，再统一提交村民代表大会等村级民主议事机构审议，最后报镇（乡）政府审定。三是坚持信息公开。按规定做好五个公开，包括公开资金规模用途、公开村民建议意见、公开村民会议决议、公开项目完成情况、公开绩效评价结果。四是坚持程序规范。按照公开政策、征求意见、拟定方案、群众审议、方案报审、组织实施、验收评议、资料归档八个步骤，组织农村公共服务运行维护项目的实施，做到事前有评议、事中有监督、事后有评价。五是坚持合同报账制，原则上支出都参照合同样本，附合同依据进行报账。
　　二、试点工作取得的主要成效
　　（一）阳光普照，初建农村公共服务运行维护经费保障机制。试点工作的开展，打破了农村税费改革后农村公共服务运行维护工作成“无米之炊”的困境，解决了部分基础设施运行维护资金缺口，拓展了农村公共服务财政资金覆盖范围，通过“一年一定项目”，并预留部分资金用于解决突发事项，基本实现了“小事不出村”，初步构建了农村公共服务运行维护经费保障机制。
　　（二）完善体系，促进城乡公共服务均等化。运维资金主要承担财政资金未覆盖的项目，资金虽小，覆盖范围却涵盖农村基础设施环境类、农业生产服务类、农村生活服务类、农村社会管理类等30项内容，过去村民期盼却得不到解决的问题，现在逐步得到解决，有效地改善了村民生产生活环境，提升了农村基础设施运营效率，促进了城乡公共服务均等化。
　　（三）创新机制，推进基层民主纵深发展。试点工作实行村级民主决策议事制度，采取“三步量分法”确定项目，坚持“村内事，村民议、村民定”；充分发挥村民理财小组、质量监督小组等群众组织的监督作用，并与政府监管和村民监督相结合，实现对项目、资金监督的全覆盖；“村两委”、村民理财小组、质量监督小组等群众自治组织和镇（乡）按照各自职责开展项目验收检查。规范、透明的操作程序，充分体现了村民自治、村民做主的理念，有效地调动了村民参与民主管理的热情，形成了村级组织牵头、群众踊跃参与的良好局面。
　　（四）规范管理，确保资金使用安全高效。广汉市等县（市、区）实行“村财乡管、分村核算，镇财政报账制”，由县（市、区）将上级补助资金及本级配套资金下达相关乡镇，镇财政纳入“一事一议”专户管理，试点村农村公共服务运行维护支出经村民理财小组审核，持有效票据、合同等原始凭证到镇财政所报账。运维资金安排使用情况定期张榜公示，接受村民监督，确保运维资金专款专用，切实发挥运维资金效益。
　　三、面临的主要问题与困难
　　（一）部分乡村未享受到农村公共服务运行维护补助政策。2014年农村公共服务运行维护机制建设试点实施了扩面增量，但我市旌阳区等四个县（市、区）还有344个行政村未纳入省级试点，广大干部群众希望能享受农村公共服务运行维护补助政策。对一些边远、无集体收入的村，若不纳入农村公共服务运行维护机制建设试点，在县（乡）财力有限的情况下，全凭村级组织自身力量或社会捐赠，难以让村干部甩开膀子为民众办事，长此以往，必将导致村级组织战斗堡垒作用和凝聚力不强，群众人心涣散，影响村级组织建设和基层稳定。
　　（二）农村公共服务运行维护补助标准较低。按照《四川省农村公共服务运行维护机制建设示范试点实施方案》要求，2014年各级财政补助标准继续维持每村平均5万元的补助标准。其中，中央和省财政补助3万元，市县财政安排2万元，鼓励各地用自有财力提高补助标准。我市6个县（市、区）中，只有什邡市将省综改办确定的37个试点村扩面覆盖到全市124个行政村，同时补助标准从每村5万元提升至7万元，其他各县（市、区）均按照省综改办确定的标准安排财政补助资金。
　　由于运维资金涵盖范围广、内容多，各试点村运维资金基本需求均在10万元以上，每村5万元的标准明显不足。对于少数经济条件较好的镇（村），运维资金不足的问题还可以通过村集体收入、乡镇补助、企业捐赠等方式解决。但大多数集体收入匮乏的村只能量入为出，每年选择一些最急需的问题予以解决，难以满足村民对村内基本共公共服务的需求，甚至环境卫生、垃圾清运等常规工作，也只能搞成突击式应付检查。资金不足的问题大大限制了农村公共服务运行维护的常规运转。
　　（三）县级配套资金压力大。按照农村公共服务运行维护分级负担的要求，扩权县须承担40%的配套资金。近年来，我市土地出让收入持续减少，税收收入增速继续下行，民生等刚性支出不断增长，县级财力十分薄弱，配套资金压力较大，特别是经济欠发达的农业大县，支出压力更大。以中江县为例，2014年被省综改办纳入整体推进县，全县760个村全部纳入试点，县级财政需筹措配套资金1520万元，今后随着补助标准的提高，县级负担将更沉重。
　　（四）项目决策程序繁多，工作效率不高。按照上级要求，农村公共服务运行维护项目决策按照各社组织“一户一票”入户调查，由村汇总各社意见，初定实施项目内容，草拟项目实施方案。通过召开村民（代表）会议审议项目实施草案，项目实施方案须报乡镇审批，实施后由镇、村两级按各自职责组织检查验收，经群众评议、公示无异议后，兑付资金。
　　然而规范、严密的制度设计要真正不择不扣的执行却困难重重。当前农村空心化现象严重，富余劳动力大量外出务工，村社干部入户征求汇总村民意见、组织召开村民会议均有一定难度。许多村实际操作中只能利用春节期间，加班加点搞入户调查，尽最大可能按照上级要求的流程开展工作，但最终由于时间因素难免流于形式。同时，运维资金覆盖内容宽泛，项目微小，支出细水长流，资金性质类似于日常公用经费，管理方式却借用“一事一议”财政奖补项目的决策程序，繁琐的流程致使项目前期工作周期长，项目实施进度慢，支出报账滞后，资金使用时效较低。
　　（五）涉农项目建成后运维资金难以整合。建立农村公共基础设施运行维护长效机制，整合涉农运维资金，逐步解决“有钱建设，缺钱管护”的问题，是农村公共服务运行维护机制建设的重要内容。目前，农发土地治理、现代农业生产发展资金等中省项目安排了专门的管护资金，但对资金的使用对象、年限都有明确的规定，各类运维、管护资金难以整合使用，极易出现农村公共基础设施运维资金总体短缺与部分项目管护资金结余滞留并存的“怪象”。
　　四、对策与建议
　　（一）扩面提标，逐步完善农村公共服务运行维护经费保障机制。按照先扩面再提标的改革路线图，不断完善农村公共服务运行维护经费保障机制。一是尽快实现全覆盖。将所有行政村纳入农村公共服务运行维护补助范围，保证每个行政村的农村公共服务运行维护机制都能逐步建立并完善，使每个村都能公平地享受农村公共服务运行维护财政补助政策。二是逐步提高运维补助标准。目前在标准过低的情况下，每村每年只能选择一些重点问题予以解决，难以满足村民对村内基本公共服务的需求。因此，只有不断提高财政补助标准，才能在低起点的基础上不断提升农村公共服务和运维水平。
　　（二）适度降低县级配套资金比例，缓解县级财政支出压力。目前，县级财政支出责任与财力不对称，在“保运转”、“保民生”的严峻形势下，县级财政较困难，支出压力较大，建议适度降低运维资金县级配套比例。
　　（三）简化程序，提高工作实效。按照现行管理程序，农村公共服务运行维护项目对镇、村来说都是一项繁琐的工作，建议在坚持“村民自治”的理念前提下，简政放权，简化程序，抓大放小，通过政府引导，积极发挥村民代表、村监委会、村民理财小组的作用，让公开、透明贯穿运维项目始终，而不再拘泥于以“一户一票”的形式来确保基层民主的实现。对突发性零星项目，探索建立备用金制度或预拨机制，加快项目实施和报账进度，增强村级组织公信力。
　　（四）整合各类运维资金，提高资金使用效率。建议上级部门研究相关政策，打破部门界限，统筹安排农村涉农项目运维资金，允许基层政府、组织根据资金规模、按轻重缓急通盘安排运维项目，避免资金“错位”，缓解标准过低等问题，提高资金使用效益。
　 【课 题 组 组 长：刘龙春
课题组副组长：张 淼
课 题 组 成 员：王一舟（执笔） 周 兵　陈明惠】