财政执法，是指财政部门为了执行财政法律、法规、规章，实现国家财政管理职能，依照法定职权和法定程序，对公民、法人和其他组织实施的影响其权利义务的具体行政行为。财政执法对相对人的权利义务产生直接影响，存在一定的法律风险。本文结合近年来舟山市财政系统的执法情况，探讨财政执法风险的防范措施。

一、财政执法风险新趋势

近几年，全市财政执法风险总体呈上升趋势。2011年，普陀财政局发生行政复议案件1起。2012 年，普陀财政局发生行政诉讼案件1 起。2014 年，市局发生行政复议案件2 起，发生行政诉讼案件1 起。财政执法风险总体呈上升趋势，且风险类型相对集中，财政业务类中政府采购类占比95%以上。政府采购涉及的法律主体范围广泛，既包括政府采购的当事人，也包括政府采购监督管理部门，法律关系复杂，是引发财政行政争议的主要业务类型。而修改后的《行政诉讼法》在行政诉讼导向上，会比以往更加关注权利救济和权力监督，如果财政部门的执法行为存在法律上的瑕疵，被法院判决败诉的风险也将逐步加大。

二、财政执法风险成因分析

（一）财政执法风险的社会因素首先是市场经济多元化增大执法风险。市场经济形态的多元化，执法对象的复杂化，都增加了财政执法的难度系数。其次是财政执法环境面临挑战。随着整个社会法制意识蓬勃发展，人民群众维护自身合法权益的观念和能力不断增强，财政执法质量面临新形势下的挑战。再是权力监督趋势日显。修改后的《行政诉讼法》第25条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。这一修订认定了复议机关与被诉具体行政行为之间具有行政法上的利害关系，无论是维持还是改变原行政行为，都将复议机关纳入了行政诉讼的风险主体，接受司法监督。

（二）财政执法风险的人为因素一是执法水平有待提高。影响财政执法人员业务水平的因素包括自身素质和执法难易，办案人员法律知识水平、法条适用能力、财政业务熟悉程度参差不齐，就易出现执法漏洞导致执法风险。二是职业道德有待加强。如果执法方式机械、执法手段落后、滥用执法权力，就会激化双方矛盾、影响执法环境，从而引起执法风险。三是风险防范意识有待提升。如果实体经验不足、程序意识淡薄、证据意识缺乏，就易导致执法风险。而在实际执法中，也存在着重实体，轻程序，风险意识薄弱，无有效证据支持而招致执法风险的现象。

（三）财政执法风险的法律因素行政职权清理后，财政执法法定职权主要有，财政行政许可（非许可行政审批）、行政处罚（处理）、行政征收（非税收入征收）、行政确认（会计事项的确认、国有资产权属的确认）、行政检查、行政裁决（国有资产权属争议的裁决）等。而在进行相应的财政执法过程中，导致执法风险的法律因素主要包括执法主体不合格、超越执法权限、程序违法、证据违法、法律适用错误、自由裁量不合理、执法文书不规范等。

三、财政执法风险防范研究防范

财政执法风险必须注重依法理财执法理念的培养和财政执法水平的提高。

（一）牢固树立依法理财理念十八届四中全会对推进依法治国进行了全面部署，也对依法理财提出了更高要求。社会主义法治理念是推进依法行政、防范财政执法风险的思想基础和内在动力，财政部门必须正确理解和牢固树立社会主义法治理念，将规范、制约权力作为防范财政执法风险的主线，并将有关要求融入到预算、执行、监督的各个环节。制定决策、出台制度、实施行为，要以法治思维来引导，认真审查其是否符合法治要求；决策水平、制度质量、行为后果如何，要以法治标准来评判，对不符合法治要求的决策、制度或行为，要坚决予以纠正。

（二）切实提高财政执法水平1.规范执法主体县级以上各级财政部门具有独立的执法主体地位，可以在法定职权范围内实施各项财政管理，并以财政部门自己的名义作出各种处理、处罚决定。行政执法行为作为行政管理中的具体行政行为，一般是由依法设立的行政执法机关依照法定职权实施的，非行政机关不具有行政管理职权。但是根据需要，法律法规可以将行政机关行使的部分管理职权授予依法设立的非行政机关（包括事业单位、社团组织、企业等）。实施行政执法权的行政执法人员应当依法申领浙江省行政执法证，在财政行政执法类别内依据法律、法规、规章的规定，履行财政管理职能。2.规范执法权限执法主体的权限来自法律规定或者法律法规授权。各级财政部门的执法权限仅限于财政行政，主要是查处会计违法行为、财政违法行为、政府采购违法行为以及其他违反财政管理的违法行为。财政部门超出这个权限作出任何行政决定的行为都是越权行为、无效行为。各级非税收入征收管理机构和农业综合开发管理机关，可以在法律法规授予的职权范围内作出行政行为，超出授权范围的行为同样是越权行为和无效行为。越权行政行为和无效行政行为要承担相应法律责任。3.执法程序合法《行政处罚法》《财政检查工作办法》等对执法程序作了具体规定。在执法过程中要注意程序规范合法，例如，执法时需要两人以上并持合法有效的行政执法证件；执法人员与被检查（调查）对象存在法律规定应当回避条件的，应当主动申请回避；检查（调查）结束后，对认为不予处罚（仅作行政处理）的，应当当场告知当事人有陈述、申辩的权利；对拟作出一般处罚的，应当告知当事人有陈述权、申辩权；对拟作出重大处罚的，除了告知当事人有陈述权、申辩权外，还应当告知当事人有提出听证申请的权利等。4.证据合法确凿证据的取得必须合法、充分、确凿。执法人员收集书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述和辩解、勘验笔录和现场记录，必须遵守合法程序并通过合法手段取得，获取的证据必须与检查的目的相关，证人的证言应当与其他实物证据互相关联形成证据链（如无其他相关实物证据，证人证言应当不予采信）。在执法过程中还应注意，在被检查方获取的证据应当有被检查方或者当事人在场并签字确认，提取复印件作为证据必须有提供该原件的单位在复印件上签署“与原件核对无误”的意见并加盖该单位公章，财政执法人员对可能灭失或者以后难以取得的证据采取先行登记保存，必须事前经财政部门负责人的批准等。5.法律适用准确财政违法行为应当适用《财政违法行为处罚处分条例》，政府采购违法行为应当适用政府采购法律规范，并且应当指明具体适用条款。很多法律文本在法律责任的设计上采取列举式的表述，首先在第一款明确规定有下列行为或下列情形之一的如何处理处罚，然后分若干项列举出违法行为或违法情形，在适用该条款时，首先应当指出其行为属于该条所规定的哪一项违法行为，而不能认定其行为违反了该条某一项的规定，然后依据该条第一款规定给予何种处理处罚。6.规范自由裁量在立法中对财政违法行为处罚的制度设计上往往会留有行政机关一定的自由裁量权。相同的违法行为，行政执法机关在法定处罚裁量空间范围内任意选择处罚幅度都是合法的，但相同的违法行为不一定有相同的具体情节，因此执法过程中既要解决法又要解决合理问题。在具体操作中，应当参照本级人民政府发布的相同或者相类似的典型案例。对个人作出行政处罚的，应当在认定违法事实的同时，对其责任（部分责任或者全部责任）作出认定，然后再适用处罚依据作出处罚。7.执法文书规范行政执法文书是否规范，直接影响着相对人的合法权益，也存在着一定的法律风险和责任。常用的财政执法文书主要有：政府采购投诉处理决定书（专用于政府采购投诉处理）、财政检查处理决定书（不予处罚的）、财政行政处罚事项告知书（分为一般行政处罚告知和较重行政处罚告知）、财政行政处罚听证通知书、财政行政处罚决定书、财政行政处罚加处罚通知书、财政行政处罚强制执行申请书（向人民法院申请）、送达回证（用于各种执法文书送达证据）。在财政执法过程中，应当使用规范的文书，严格按照规范的文书格式执行。(作者单位:舟山市财政局)