桐庐县财政局课题组

　　桐庐县位于浙江省西北部，地处钱塘江中游；东接诸暨，南连浦江、建德，西邻淳安，东北界富阳，西北依临安。县域总面积1825平方公里，现有户籍人口40.42万，下辖4街道、6镇、4乡，呈“八山半水分半田”的地貌结构。2014年，全县14个乡镇（街道）财政总收入12.37亿元，地方财政收入5.65亿元，当年一般预算可用资金3.22亿元，比2011年分别增长16.49%、23.82%、69.07%；占全县的比重分别为32.5%、23.6%和8.1%。近年来，桐庐县在财政实力不断增长的同时，不断完善对乡镇财政转移支付，在很大程度上弥补了乡镇的财力不足，对促进桐庐县乡镇经济发展起到了积极作用，为统筹城乡建设、提升农村经济和社会事业发展奠定了扎实的基础。但与国家、省市财政转移支付分配使用的科学性、规范性、合理性要求相比，桐庐县在对乡镇财政转移支付分配、资金管理等方面仍存在着不少问题。为此，有必要通过对桐庐县乡镇财政转移支付情况进行调查研究，从而找到其中存在的问题，并提出改进意见和措施。

　　一、我国现行乡镇财政管理体制和财政转移支付类型

　　（一）现行乡镇财政管理体制

　　财政管理体制是国家在财政管理中，划分各级财政主体之间财政管理权限、确定预算组织原则以及规范财政分配关系的基本制度，预算管理体制是财政管理体制的重要内容。2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议通过的《预算法》自2015年1月1日起施行，预算法中第三条明确：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算”。乡镇作为我国最基层政府，单独编制预算、实行分税制财政管理体制。

　　（二）转移支付基本类型

　　乡镇财政收入主要靠财政体制分成收入，另外上级部门对它的财政转移支付也成为财政收入的重要组成部分。目前，财政转移支付类型主要有二类，即一般性转移支付和专项转移支付。一是一般性转移支付。是以基本公共服务均等化为目标，均衡地区之间的财力差距，不指定资金具体用途，由接受转移支付的下级政府统筹安排使用的转移支付；二是专项转移支付。是上级政府对承担委托事务、共同事务的下级政府给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务给予的具有指定用途的奖励或补助。主要用于教育、社会保障、农业等方面。

　　近年来浙江财政改革实践中探索出的一种新型转移支付方式——专项性一般转移支付，其实质是运用因素法来分配专项性转移支付资金，在明确规定使用方向的前提下，纳入一般性转移支付，使其既具有一般性转移支付的财力补助特点，同时又能实现专项转移支付的特定政策目标。

　　二、桐庐县乡镇财政管理体制和财政转移支付情况

　　（一）桐庐县乡镇财政管理体制

　　目前桐庐县4个街道、6个乡镇和4个乡实行统一的 “划分收支、核定基数、收支挂钩、超收分成、歉收赔补”财政管理体制。在现行体制中突出以下几个特点：一是按地理位置及财政收支状况把乡镇（街道）分为三类，分别确定年递增比例。一类乡镇（街道）：城南街道、桐君街道、富春江镇、横村镇、江南镇、分水镇，年递增比例为12%；二类乡镇（街道）：凤川街道、旧县街道、瑶琳镇、钟山乡，年递增比例为1 0 %；三类乡镇（街道）：莪山乡、百江镇、新合乡、合村乡，年递增比例为8%。二是重点突出对中心城镇的建设，政策有所倾斜。完善乡镇财政体制，进一步加大对中心镇分成力度，如分水镇地方税收除营业税外超基数部分全额留镇。加快发展中心镇培育中心镇，依法收取的规费留县部分全额返还，中心镇范围内收取的土地出让金净收益可用部分全额返还。三是增加奖励措施。设立“两保一挂”奖励，对完成两保任务（即保证完成当年财政收入任务、保证当年财政财务实现收支综合平衡）的乡镇（街道），县财政给予奖励。

　　（二）桐庐县对乡镇财政转移支付情况

　　1．财政转移支付总量不断增大

　　如表一所示：2012年至2014年桐庐县财政对乡镇财政转移支付资金总量达7.07亿元，其中一般性转移支付2.64亿元、专项转移支付4.42亿元。从2012年的2亿元、提高到2013年的2.01亿元和2014年的3.05亿元，分别比上年提高86.1%、0.5%和51.2%。

　　2．财政转移支付成为乡镇收入的重要组成部分

　　如表一所示：2012年至2014年乡镇财政转移支付占可用资金平均比重在80%以上，其中2012年占比75.5%、2013年占比71.1%，2014年更是达到了94.4%。财政转移支付资金成为乡镇体制收入的主要资金来源，为乡镇财政正常运行和社会事业发展提供了坚实的物质基础。

　　3．专项转移支付逐年增加，增幅明显

　　如表一所示，2012年至2014年乡镇财政转移支付中一般性转移支付固定为8814万元，专项转移支付逐年增长，从2012年的1.13亿元，增加到2014年的2.16亿元，分别增长91.1%、0.7%、90.9%，专项转移支付占财政转移支付总量的比重分别达56.1%、56.3%和71.1%。

　　4．财政转移支付以民生事业为主

　　（1）一般性转移支付。近年来桐庐县对乡镇一般性转移支付固定为每年8814万元，其中：工资福利支出7357万元，主要为对乡镇行政事业人员的工资及社会保障补助；商品和服务支出650万元，主要是对乡镇公用经费、福利费等补助；对个人和家庭补助807万元，主要是对退休人员及住房公积金补助。

　　（2）专项转移支付。如表二所示：2012年至2014年桐庐县对乡镇专项转移支付中民生支出分别为1.27亿元、1.69亿元和2.87亿元，分别比上年增长33.5%和69.9%。民生项目占乡镇转移支付的比重分别为68.9%、69.34%和91.32%。财政转移支付规模增加，并大力投向事关民生的领域，引导了乡镇政府资金投向，大大促进了乡镇各项民生事业发展。

　　三、桐庐县对乡镇财政转移支付中存在的问题

　　（一）现行乡镇财政体制运行基础薄弱

　　财政转移支付应是建立在一定财政体制基础之上的政府间财政收入再分配的手段，合理划分各级政府的事权、财权是财政转移支付制度运行的基础。但由于目前桐庐县乡镇作为最基层政府，与县级政府间存在事权划分不清、财权与事权不匹配、乡镇政府职能定位不明等情况及经济发展进入新常态，由此造成乡镇财政运行困难。桐庐县纳入乡镇财政体制管理的14个乡镇（含4个街道）2012年至2014年乡镇财政体制分成分别为1183万元、-37万元和-2140万元，乡镇可用资金少，致使财政转移支付实施效果大打折扣。

　　（二）财政转移支付规模尚小

　　据统计，2012年至2014年桐庐县通过县级财政和部门直接拨付乡镇的资金分别为7.94亿元、10.33亿元和11.89亿元，而同期县财政对乡镇财政转移支付资金分别为2亿元、2.01亿元和3.05亿元，分别占比25.2%，19.5%和25.7%。这意味着近四分之三的资金未通过财政体制进行拨付，乡镇财政通过暂存暂付款进行核算，财政失去有效监管。

　　（三）财政转移支付结构不合理

　　近几年桐庐县对乡镇财政转移支付中一般性转移支付每年固定安排8814万元，专项转移支付增幅较大，2014年达到2.16亿元，比上年增长90.9%。但目前桐庐县对乡镇专项转移支付范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撒胡椒粉”。同时，不少专项转移支付资金的分配使用缺乏事权依据，缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

　　（四）财政转移支付资金分配不科学

　　目前桐庐县现行的财政转移支付中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动，增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为乡镇政府与县级政府之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。

　　（五）财政转移支付资金使用管理不规范

　　目前桐庐县对乡财政转移支付资金中仍存在资金使用管理不规范问题。近年来，对乡镇专项审计中就发现多起财政转移支付资金使用不规范问题。如存在项目资金滞留未及时下拨问题，2013年发现某乡政府暂存款账面反映2012年前拨入的移民项目建设补助款计20.08万元未下拨；新农村专户水利资金账面反映2012年前拨入水利资金26.74万元以及土地复垦资金16.35万元，未按规定及时下拨。甚至还发现转移支付资金移用问题，如2013年某镇政府将上级土管部门拨入的土地收购及征地款1002.83万元作政府其他收入等。

　　四、规范桐庐县对乡镇财政转移支付的对策

　　（一）扩大对乡镇财政转移支付的规模

　　努力提高县对乡镇财政转移支付占乡镇实际可用资金的比重，将原通过部门拨付到乡镇的资金尽量通过转移支付方式进行，如将相对固定的社区经费、村级便民中心经费、村主要干部基本报酬、最低生活保障等项目经费纳入县对乡财政转移支付范畴。同时，整合财政专项资金，将桐庐县交通发展、生态文明建设等28项财政专项资金对涉及乡镇部分进行因素法分配，尽量纳入转移支付范畴，一方面增加乡镇财政体制内可用资金，另一方面便于乡镇统筹安排转移支付资金，加强对财政转移支付资金的监管。

　　（二）优化财政转移支付结构

　　针对目前桐庐县对乡镇财政转移支付中以专项转移支付为主的特点，以及在专项转移支付资金使用中存在的问题，应逐步扩大一般性转移支付范围。可将原为专项转移支付转化为专项性一般转移支付，其目标是重点解决乡镇政府财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的乡镇能有足够的财力履行政府的基本职能，合理安排转移支付，发挥资金的最大效益。逐步建立起一种以一般性转移支付为主，以专项转移支付为附，以专项性一般转移支付作补充的复合型县对乡镇财政转移支付。

　　（三）规范财政转移支付管理方式

　　针对目前桐庐县对乡镇财政转移支付资金管理中存在的问题，应加强规范分配方式、预算管理、拨付流程和绩效管理：一是尽可能多地采用因素法分配资金。用地域面积、人口数量、城镇化程度、人口密度等“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额，设计出一套科学的公式，对各乡镇的收入能力和支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。二是研究改进转移支付预算编制流程，提前编制预算。县财政要将数额固定的转移支付指标提前通知乡镇，并要求乡镇编入预算，提高乡镇预算编报的完整性，以有利于人大监督。三是深化国库集中支付制度。目前桐庐县乡镇虽已全部实现国库集中支付，但由于纳入国库集中支付的资金量小，资金监管不全，应重点研究建立专项转移支付资金的信息反馈机制，逐步实现对专项转移支付资金的动态监控。四是积极开展转移支付资金绩效评价。建立健全预算绩效目标、运行跟踪、评价管理等综合体系，进一步构建权力阳光运行机制。

　　（四）创新财政管理体制，逐步推行“分类管理”

　　针对各乡镇的实际情况，笔者建议可探索实行乡镇财政分类管理机制。一是对城南街道等四个街道要逐步纳入县本级，作为县级部门统一纳入预算；二是对新合乡等偏远山区以及财政基础薄弱的乡镇财政实行“乡财县管”模式，即在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金的所有权和使用权不变、乡镇政府享有的债权和承担的债务不变的基础上，财政收支统一由县财政核算；三是规范中心镇等乡镇财政预算管理。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。乡镇政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行，提高财政管理水平和工作效率。

　　（五）加强对转移支付的宣传、指导和监督

　　一是大力宣传转移支付的政策性和针对性，大幅度提高乡镇干部和群众的政策观念。建立健全监督机制和监督制度， 使监督日常化、规范化。专业监督和群众监督相结合， 促进民主决策，民主理财，确保专款专用；二是加强业务指导。主管部门加强指导乡镇的财务工作，规范转移支付的核算，规范核算程序、核算内容、核算票据，使依据充分，资料齐全，资金来源清楚，使财务账上随时准确反映转移支付使用情况；三是加强监督。积极发挥乡镇财政所（局）的监督职能，桐庐县14个乡镇（街道）已单设财政所（局），要定期向领导和有关部门汇报转移支付使用情况和项目进展情况；相关职能部门要定期对乡镇财务情况进行检查指导；组织、监察部门对初次挪用占用专项拨款的单位和有关人员进行批评教育，对屡教不改者进行严肃处理。

　　课题组组长：徐志勇　毕文浩

　　成　　　员：吴俊华（执笔）　濮文鑫　谢雪宏