桐庐县财政局农业科课题组

　　《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，“建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是发展现代农业的必然要求。加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。

　　新形势下，建立新型农业生产全程社会化服务体系，既是政府转变职能，确保公共服务“最后一公里”实现的必然选择，又是发展现代农业，实现农村经济社会发展、农业增产、农民增收的客观要求。

　　2014年，桐庐县被列为全省农业生产全程社会化试点县，为期二年，省补财政资金2200万元。在近二年的试点实践中，财政与主管部门密切协作，边实践，边改进，在探索农业生产全程社会化服务体系，以及财政管理等方面，取得了阶段性成果。但也存在着一些现实问题，必须着手加以解决。

　　一、建立农业生产全程社会化服务体系的必要性

　　1．是转变政府职能的客观要求

　　现阶段， 政府支持农业的政策导向， 将从“输血式”向“造血式”转变，通过政府财政资金支持，激发市场活力，充分发挥市场经济条件下，经济组织内在的发展动力和活力，采取政策调节方式，促进农业企业组织繁荣的壮大。如加强农业基础设施建设，提升技术装备水平，引导农业延伸产业链，增加农产品附加值，真正提高农业赢利能力。

　　2．是推广科学技术的客观要求

　　以家庭为生产单位的单干户，有时在先进的技术手段和较为贵重的农机具面前，显得无能为力。在价格方面，东风井关插秧机、东风井关联合收割机与普通型相比，生产效率大幅提升，但价格昂贵，农民买不起，买后仅本家庭使用，其利用率也不高。因此，农业生产资源的优化配置和合理利用、产业结构调整、产品开发、市场开发以及整个农业向深度和广度进军，需要建立健全以技术服务为主体的农业生产全程社会化服务体系。

　　3．是发展现代农业的客观要求

　　随着农业生产专业化、商品化程度的提高，农业生产对社会化服务的依赖程度会越来越高，作为商品的生产者和经营者，农户对社会化服务的需求将不断增长，需要由产中服务发展到产前、产中、产后的系列化服务，对服务范围与质量也有更新的要求。通过发展农业社会化服务体系，使用先进的生产手段和先进的科学技术，提供统一高质量的服务，使产销各个环节逐渐实现社会化，还可以按照市场需要，引导一家一户的生产向专业化、区域化发展，推进农业产业化进程，加快形成农业产业集群，促进现代农业发展。

　　4．是改革农业体制的现实需要

　　上世纪80年代，在我国普遍推行家庭联产承包责任制，分散经营的模式使广大农民群众的生产积极性大大提升，解放了农村劳动生产力，保障了农民的生产经营自主权、收益权，一定程度上，促进了农业生产的发展，较好地解决了农民的温饱问题。但同时也暴露出了一些缺陷，小生产与大市场脱节的问题尤为突出，集体统一服务的功能基本失去。在实际工作过程中，一家一户各行其事，如粮食生产中的插秧、收割等，劳心劳力，成本高而效率低。对这些单个办不好或办起来成本高的事项，农业社会化服务体系能顺利解决。因此，通过发展农业社会化服务体系，既能稳定家庭承包经营责任制度，又能真正实现有统有分、统分结合，实现农户和经营主体“双赢”。

　　二、桐庐县争取试点县的现实背景和有利因素

　　从宏观背景和当前形势来看，如何完善财政专项资金改革，做到适应经济发展新常态，是当前财政体制机制改革的重要内容。建立农业生产全程社会化服务体系，与当前形势和财政政策相吻合。党的十八届三中全会提出：加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位……鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。……市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用，处理好政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的关系。今后，财政资金逐步退出竞争性领域，重点用于弥补市场失灵。同时，专项资金从直接、定向扶持方式转向采取市场化运作方式，为企业、社会化服务组织提供明确的激励导向，培育市场服务主体，释放市场活力，改善公共服务质量，提升财政使用绩效。

　　根据上级改革要求，结合本县实际，桐庐县在开展农业生产全程社会化服务试点工作方面，有许多有利因素。

　　1．有扎实的农业管理基础

　　桐庐县位于浙江省西北部，县域面积1825平方公里，呈“八山半水分半田”的地貌结构，现有耕地31.23万亩，标准农田14.13万亩。2008年以来，桐庐县以农田基础设施建设、农田质量提升、三新技术推广等为重点，积极推进粮食生产功能区建设，粮食播种面积基本稳定，粮食生产条件明显改善，粮食生产科技水平显著进步，粮食综合生产能力稳步提高。目前，已建成粮食生产功能区81个、总面积4.98万亩，其中省级粮食生产功能区5个、面积0.78万亩，市级粮食生产功能区15个、面积1.59万亩，县级粮食生产功能区40个、面积2.31万亩。2015年预计粮食作物播种面积达到23万亩，粮食总产量达到9万吨。

　　2．有良好的社会服务能力

　　农业社会化服务组织及其运行情况良好，全县现有农机专业合作社10家，粮油专业合作社54家，烘干育秧中心14个，年服务能力5万亩。通过试点工作，借助财政扶持政策，若干年后，一批优质、高效的农业生产全程社会化服务主体，将脱颖而出，促进机械化集约化水平和农业生产力显著提高，农业综合生产能力明显增强。

　　3．有坚定的改革创新决心

　　浙江省财政厅相关文件下达后，县财政局联合县农业局，认真分析本县农业生产社会化服务现状，积极向相关领导汇报，提出参与试点工作的设想，拟定试点实施方案并积极向省财政厅申报。桐庐县凭借扎实的管理基础，优良的工作态度，经过省级审核，最终成为杭州地区唯一的农业生产全程社会化服务试点县。

　　三、桐庐县农业生产全程社会化服务试点的特征

　　按照省财政厅文件要求，试点县要积极创新模式，充分尊重各地的首创精神，在符合中央、省有关规定的前提下，引入竞争机制，推行市场化运作，允许试点县“先行先试”，积极探索符合本地实际的农业生产全程化服务新模式。据此，从加强财政管理角度出发，试点中突出以下几方面：

　　1．引入竞争机制

　　服务主体竞争，设备采购竞争。2014年试点工作开展以来，桐庐县立足本地实际，研究出台农业生产全程社会化服务试点实施方案，选择在粮食产业开展试点工作。财政部门全程参与，构建县、乡、村三级责任体系，逐级落实责任。采取市场化运作方式，充分引入竞争机制，通过自愿报名、公开竞争、择优选择，最终确定7家农机专业合作社为服务主体。在农机设备采购环节，全面引入竞争机制。参照政府采购的办法，在网上发布农机采购公告，公开招标采购第一批农机设备，经多家农机经销商报价投标，最终确定了中标单位。首批联合采购了42台水稻插秧机、联合收割机、拖拉机等农机设备，采购额546.9万元。经销商无偿送货到各农机合作社指定地点，有效节省了采购费和运输费用。目前，农机设备已到货，并投入农业生产。

　　2．创新补助方式

　　注重补助重点环节，扶持培育规模、优质的服务主体，促进可持续发展。一是选择“一半入股一半补助”方式进行。在补助方式上，采取直接补贴和设备入股两种方式结合的办法。在生产服务环节的直接补贴方面，通过多次开会讨论，充分征求服务组织和服务对象的意见，了解市场状况和服务价格，初步确定2015年农业生产每个作业环节的补贴价格，同时为规范市场，确保种粮农民受益落到实处，我们还确定了每项服务的最高限价。目的是通过激励农机合作社扩大服务面积，培养农机服务队伍。二是两年试点五年实施。考虑到农业生产周期长的特点，农业生产服务组织的培育也需要一个过程，加上农机合作社普遍经营利润不高、实力不强，我们决定采取两年资金分期投入的办法，争取用五年的时间，培养出一批有适度规模、农机设备先进、服务队伍精干的农业生产服务组织，促进可持续发展。

　　3．财政全程牵头

　　建立联席会议制度，从争取试点的设想，到方案制定，以及具体工作的落实，全过程由财政部门统筹，注重系统规划。部门侧重项目管理，财政部门侧重资金、财务管理，职责分明，各负其责，团结合作，有序管理，工作效率大大提高。

　　4．统一财务核算

　　为确保试点工作的绩效，财政会同主管部门，一方面，对七家农机专业合作社的主要负责人，进行专题财务知识辅导，提升财务管理水平；另一方面，经专业合作社认可，统一聘请财务人员，实行统一财务核算，统一开支标准，做到专款专用，杜绝经常性支出挤占专项情况的发生。同时，大额支付现金、不合法原始凭证入账现象得到有效遏制。

　　四、推进农业生产全程社会化服务面临的现实问题

　　1．实施主体实力薄弱

　　农机专业合作社本身是松散型的农民合作组织，规范化程度不高，不是一个完整的市场经营主体，向现代企业转变还需要一个过程。另外，农机专业合作社经济实力不足，无力购买大量的农机设备，规模扩张速度较慢。

　　2．政府保障机制缺失

　　一是土地集中程度不够。目前土地田块面积小、分散情况比较多，流转存在一定难度，机械化生产条件差，农田基础设施建设存在一定困难。二是粮食生产保障力度不够。种粮劳动力不稳固，主要原因是农业粮食生产风险大、利润低，农业经营者抵御风险能力不强，耕地面积流转程度不高，粮食安全缺少政府全权主导，有时农业经营者对新品种、新技术的引进不能有效运用等等。

　　3．延续扶持机制欠缺

　　现阶段，财政扶持基本上停留在一事一议基础上，直接、定向扶持方式较多，即“输血式”模式，而采取市场化运作方式相对较少。对企业、社会化服务组织，缺少明确的激励导向，不利于培育市场服务主体、刺激和释放市场活力、提升财政使用绩效。

　　4．市场监管力度不强

　　管理体制上，缺乏统筹管理和部门协作，一方面存在重叠管理，另一方面又存在管理缺位；运行机制上，普遍缺乏科学的评价、考核、激励、奖惩机制；加之，目前缺乏法律法规和实施细则，农业社会化服务工作无法考量等等。

　　五、深化农业生产全程社会化服务的财政管理思考

　　1．形成持续推广流程

　　试点工作没有现成的、统一的模式，只有依据当前国家的财政支农导向，立足本地实际，积极发挥主观能动力性，注重改革创新，结合正确运用现行政策措施，才能确保试点圆满成功。试点过程中，要注重总结、积累，确保试点经验在浙江省范围内可推广、可复制。

　　2．建立长效扶持机制

　　完善财政资金补助机制，探索动态补助制度，对服务能力强、服务质量高、群众反映好的服务主体，可适当增加补贴额度，结合本县财力和农业全程社会化服务中长期目标，公平、合理安排财政扶持资金。

　　3．强化监督管理机制

　　财政部门会同农业主管部门，建立监督管理机制，强化对服务主体的服务质量、服务价格的监管，通过运营管理、资金使用、服务质量、服务对象满意度等进行考核，实现经济效益、社会效益“双赢”。

　　4．注重主体能力提升

　　一方面，加强财政支农政策培训，宣传财经纪律和政策，促进更好地知晓政策，帮助主体正确运用现行政策，合理申报项目，更好地享受支农政策。同时加强财务核算，规范、有效使用财政资金。另一方面，主管部门要加强业务指导，经常深入基层，开展有针对性的业务辅导，用科学的方式方法解决疑难问题，掌握操作技能，提升自身发展素质。

　　5．实施资金绩效评价

　　对农业生产全程化社会服务试点资金，从申报、管理、使用，以及经济、社会、生态效益等方面，进行全面的绩效评价，并将评价结果作为政策取消、调整、存续的重要依据，为在全省范围内财政扶持资金的设置和安排导向提供依据，为领导宏观决策当好参谋。

　　6．完善政府协调机制

　　政府要建立和完善协调机制，统筹各方资源，特别是在土地集中、粮食生产保障等方面，要完善配套措施，做好引导和规范管理工作。对工作中出现的相关问题，可以政府办牵头，通过定期联席会制度、联合办公等方式，妥善加以解决，确保农业生产全程社会化服务广泛、持续推广，真正实现农村经济社会发展、农业增产、农民增收。

　　课题组组长：王向军

　　成　　　员：杨晓屏（执笔）